解密中央地质勘查基金

南广高铁 · 发表于 2012-9-25 22:13

地质找矿空间巨大，矿产资源“金光闪闪”，但矿产勘查风险高、投入大，大企业不敢涉足，小企业频频试水。认真找矿的寥寥无几、专注炒矿的比比皆是。中国地勘行业，这个曾经市场化程度最低、最缓慢的行业，如何化解风险，确保矿产资源的持续供给？
解密中央地质勘查基金

9月中旬，云贵交界处的云南省富源县和贵州省盘县境内，发现并探明一处储量达3亿吨的大型优质焦煤矿产地。与此同时，这一地质勘查项目的出资方、一个稍显陌生的机构也出现在公众视野——国土资源部中央地质勘查基金管理中心（下称“中央地勘基金”）。
据报道，该地勘项目是中央地勘基金成立3年来部署的第一个详查项目，可有效化解云贵两省由来已久的煤炭资源越界开采纠纷，对今后处理类似纠纷、推进跨省矿产资源整合具有重要借鉴意义。
但据中央地勘基金主任程利伟介绍，解决跨省资源纠纷，仅仅是中央地勘基金作用的副产品。“与其说这是一笔基金，不如说是一种新机制，是中国地质勘查行业改革的制度创新，是极富中国特色的制度设计，全世界独一无二。”

曾经市场化程度最低、
最缓慢的行业
中央地勘基金的设立关乎我国地勘行业的命运。
“我为国家找矿。”这个几乎是计划经济年代最为耳熟能详的口号，既是当时地勘行业的一种骄傲，也是那个经济体制下的一种模式。
“我给国家找矿，生老病死、吃喝拉撒理所当然由国家全包。”据程利伟介绍，当时，地勘行业实行的是自上而下的纵向管理。所有经费由中央财政预算支出，再层层分解到基层。地勘队伍的找矿成果，通过国家计划部门无偿交给矿山企业。“这种模式自建国后延续了很久，直到国家实行社会主义市场经济体制后，才逐渐发生了变化。”
原地矿部系统有42万人，其他有地质队伍的部门还有十几个，如石油、煤炭、冶金、有色、核工业等。全行业共有100多万人。目标一致，但分工不同，有找固体矿产的，有找液体矿产的，也有作地质工程勘察的。这个系统很庞大，也很重要。
这支百万大军在改革开放的大潮中慢慢被触动。上个世纪80年代初，中国刚刚开始探索商品经济的阶段，原地矿部就提出了“三化”的改革目标，即“地质工作社会化，地质成果商品化，地勘单位企业化”。“一石激起千层浪，围绕着要不要走市场的争论在地勘行业旷日持久，尽管‘三化’提出的时间比较早，但争论主要局限于行业内部的学术领域和高层。对于大多数基层地勘单位来说，仍长期受制于计划经济思想而难以彻底解放。”程利伟回忆道。
上个世纪80年代到90年代，地质矿产行业进入了较为艰难的阶段。原本是“以地质找矿为中心”，后来调整为“一业为主，多种经营”。其中，“业”是指地质勘查，完成国家任务；“多种经营”则是为了生存，可以从事各种行当。据程利伟介绍，当时整个地勘队伍面临萎缩，国家地勘费严重不足，怎么生存就各显神通了。精简人员是当时没有办法的办法。被精简下来的老专家、老技术人员，有的就到外面卖茶叶蛋、做小买卖，干什么的都有。“搞导弹的不如卖茶叶蛋”就是那一段时间的真实写照，也成为地勘系统不堪回首的艰难岁月。
1998年，地质矿产部与国家土地管理局等合并组建国土资源部，随之而来的是地勘行业改革，百万地勘大军绝大部分被下放给地方，实行属地化管理。地勘行业从传统的纵向管理变成了横向管理。国土资源部组建了中国地质调查局，专门从事基础性、公益性和战略性地质矿产工作，为全社会提供服务。
“在所有行业中，地勘行业是市场化程度最低，也是最缓慢的一个行业。”程利伟感叹道：“一部分人缺乏市场意识，认为我在给国家找矿，国家理所当然要给我钱。你给我多少钱，我就能给你找多少矿。中央财政只要加大投入就行。”
这种依赖中央财政拨款的思想显然背离了市场经济的方向。地勘行业变成横向管理后，中央不再直接下达生产计划任务，即便有财政资金也无法直接下拨。这是地勘行业改革面临的第一个问题，即地质找矿资金何处来？
第二个问题，下放到地方的地勘单位如何走向市场？“地质队走向市场真的很难，因为在计划经济条件下，一个地质队就是一个封闭的小社会。地质队要走向市场，既要转变观念，又要卸包袱。然而，等、靠、要思想根深蒂固、包袱巨大，怎么办？”

高风险、高投入让商业性矿产勘查裹足不前
按照地质工作规律、市场经济规律，整个地质工作被划分成两部分，一部分是公益性地质工作，一部分是商业性地质工作。
所谓公益性地质工作，实际上就是基础性地质工作，主要包括区域矿产地质、水文地质、工程地质和环境地质等调查工作。通过这些公益性地质调查成果，为矿产勘查开发、工程建设施工、地质灾害防治、农业区划以及城市建设发展等经济社会各领域提供基础地质资料服务。公益性地质工作都由国家投资，成果无偿提供给全社会，这也是政府提供公共服务的一个组成部分。
而商业性地质工作主要是指矿产勘查，即地质找矿工作。
过去受传统计划体制影响，地质工作的成果和地质资料基本处于封闭、半封闭状态，主要供地质行业内部使用。近年来，才刚刚开始无偿向社会开放。国土资源部为此下了很大功夫，但目前地质工作的程度还相对较低，远远满足不了社会各领域、特别是商业性矿产勘查的需要。基础地质资料是一项需要不断提高研究程度、不断更新、永无止境的系统工程，需要数代人的努力才能完成。“因为中国国土面积大，有人测算，要实现960万平方公里国土陆域面积1：5万区域地质调查全覆盖，需要80多年。”程利伟说。
中国的公益性地质工作程度比较低，资料粗放，也加剧了商业性矿产勘查和开发的风险。“中国的现实情况是，在公益性地质工作和商业性矿产勘查的衔接上似乎存在断层，主要缘于商业性矿产勘查前期存在一个高风险阶段，即决定找矿靶区有矿无矿的预查、普查阶段。”程利伟告诉《中国经济周刊》：“500米以浅的找矿风险是93%，500米以下的风险则是97%，二者简单平均，地质找矿的风险为95%。也就是说，设定了100个找矿的目标区域，可能95个都找不到矿，只有其中5个有矿。”如果95个都找不到矿，就意味着前期的投入全部打了水漂。
此外，地质找矿的另一个特征为高投入。“一个中等规模的矿产勘查项目，少则需要几百万元，多则数千万元甚至上亿元投资。再加上95%的高风险，一般企业是很难承受的。”据程利伟介绍，成熟的市场经济国家都是通过矿产勘查资本市场来融资和化解风险。找矿企业通过发行股票，不仅募集了大量资金，也分摊了风险。但在中国，目前还没有这个市场。
在高风险、高投入面前，企业大都不能、不愿、也不敢涉足。如何在公益性地质工作和商业性矿产勘查之间搭起一座桥梁？

“地勘基金其实是一种国家财政

投资机制的创新”

中国的地质找矿空间巨大，因为建国以来，囿于经济社会发展水平和技术设备，地质勘查深度一直局限于500米以浅，大多数地方仅能到达300米深度，“中国500米以下的大多数地区还是地质找矿的处女地。”程利伟说。
目前，一方面，考虑到高风险和高投入，正规的大企业不敢涉足这个市场；但另一方面，不正规的小企业出于投机目的却频频试水。认真找矿的寥寥无几、专注炒矿的却比比皆是。
如何规范、活跃找矿市场？如何建立起地勘投资的良性循环机制？怎么解决矿产资源问题？自2004年起，国务院就开始组织相关部门起草《国务院关于加强地质工作的决定》。2006年，《决定》正式颁布；同年7月，中央地勘基金设立，由财政部、国土资源部共同负责管理与监督。2007年9月25日，国土资源部中央地质勘查基金管理中心挂牌成立，程利伟出任中心主任。
中央地勘基金的目的之一是要促进地质勘查投资的良性循环，促进地勘市场的繁荣发展。据程利伟介绍，中央地勘基金有两种投资模式，一种为独资找矿，一种为合作找矿。
独资模式主要适用于风险大、社会资本不愿进入的项目和限制社会资本进入的特殊矿种、特殊区域的项目。通过公开招标，符合规定资质的各类地勘单位以及社会企业都可以参与投标。合作模式则主要适用于企业或地勘单位有找矿意向但又不愿独立承担找矿风险的项目。这种项目首先要符合地勘基金投资方向；其次，合作双方按照风险共担、利益共享的原则签订投资合同。
中央地勘基金实行退出机制，确定有矿后即通过出让权益退出，把后续的低风险、高收益勘查和开发让位于企业或者地勘单位。不论何种模式，如果找不到矿，中央地勘基金的投资损失都自行承担。因为基金设立的目的就是为了化解找矿中的高风险。如果找到矿，合作各方按合同约定分享收益。
“地勘基金其实是一种国家财政投资机制的创新，即非一般意义上的投资基金，也不是纯粹的风险基金，尽管有化解风险之意。”程利伟说。“平常，基金并没有钱，但如果有项目，基金就会向中央财政申请预算。”
到目前为止，中央地勘基金对外投资已超过20亿元。

“社会游资可以撤走，
但地质找矿不能停”
“设立基金的初衷是为了适应市场经济体制的要求，解决地勘投资不足和运行不畅问题，但设立以后，国内外经济形势却出现了重大波动。”程利伟感慨地说。2006年开始，由于大量的社会游资涌入，地勘行业已经变得不再缺钱了。“当时，社会上流行一个说法：中国最后一块赚钱的领域就是矿产开发了，其他领域的‘金子’都被挖光了。”程利伟回忆道。社会上还一度还掀起了一股不健康的矿业权炒作风。只要谁拥有了矿业权，转手就能变现，大家看到的是到处“金光闪闪”，高风险被弃之脑后。“不少人因此一夜暴富，也有人因此倾家荡产”。但到了2008年，金融危机爆发，社会资金又像潮水一般退潮了。
但地质找矿工作不能停止。“地质找矿涉及到国家的长期战略发展问题。从设立目标找矿，到这个矿能用上，少则7～8年，多则20～30年。因为找矿周期长，现在用的矿都是前10年、前20年找到的；如果现在停止找矿，那将来就无矿可用了。经济社会的可持续发展必须要有资源的持续供给，否则就成为空中楼阁。”程利伟说。
“地勘基金与其他社会资金最根本的区别在于不以赢利为目的，主要是要体现国家意志，作为调控矿产资源供求的工具和手段，引导社会资金进入，提高矿产资源对经济社会发展的保障能力。在投资方向上以国家需求为导向，重点投向铁、铜、铝、钾盐等国家紧缺矿产；在投资区域上，重点为国家确定的重点成矿区带和国家经济优先发展地区。”
利用中央地勘基金的特有性质，全额投资云贵两省交界地区矿产勘查开发纠纷地区的煤炭勘查，就是通过客观公正地查清该地区地下资源分布比例，为后续的矿产资源合理开发、税费合理分配奠定基础。这被称为“云贵模式”。与之类似的还有在生态脆弱、政治敏感的西藏地区开展矿产勘查的“尼雄模式”，在深林覆盖的大小兴安岭地区开展矿产勘查的“龙江模式”等等。
据程利伟介绍，中央地勘基金管理中心成立三年来，已经开展野外施工的项目191 项，发现煤、铀、金、铅锌等重要矿种的大中型矿产地44处。在大(小)兴安岭成矿带、西南天山、东西昆仑和青藏高原等重要矿集区圈定、发现了一批重要的找矿靶区和重要的找矿线索，取得了可喜的找矿成果。内蒙古东胜煤炭普查项目，按照成矿规律，整合十余个勘查区块，统一设计、同步施工、综合评价，经过三年多的努力，控制了500多亿吨煤炭资源量，其中部分项目被中国地质学会评选为2009年度十大找矿成果，增强了国家“十二五”规划以及更长远发展的矿产资源保障能力。
此外，中央地勘基金还先后组建了覆盖全国的中央地勘基金华北、东北、华东、中南、西南、西北6个大区项目监理部，以确保基金项目的勘查成果质量；与黑龙江、内蒙古、贵州等省（区、市）国土资源厅达成合作协议或意向；与吉林地勘局、江西地勘局、广东核工业地质局、中核集团以及首钢勘查院等大型勘查单位和企业建立了合作互动关系；与各类合作单位签订合作勘查投资合同119份，与地勘单位签订勘查合同125份，有效促进了地勘市场的繁荣。
“地勘基金
勘查风险、衔接公益性和商业性地质工作、体现国家意志的三大作用初步显现。”程利伟自豪地说。（记者胡雪琴）