【转帖】关于加强地理信息资源管理的思考

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  管理资源是各级政府和部门的基本职能，对中央政府及其部门而言，此项职能尤为重要。按资源类型划分，不同的职能部门分别管理自然资源、经济资源和社会资源。测绘行政主管部门管理的资源是地理信息资源。对地理信息资源的获取、开发、利用、保护、监管是测绘管理工作的核心，是新时期做大做强测绘事业的根本所在。

地理信息资源的来源及特点

    地理信息资源属于空间信息资源，是指与空间地理分布有关的信息成果，它表示地表物体和环境固有的数量、质量、分布特征，其联系和规律的数字、文字、图形、图像等的总称。地理信息资源的来源和获取，主要依靠测绘工作，即在传统的技术和方法基础上，以全球定位系统(GPS)、遥感(RS)、地理信息系统（GIS）为核心技术，对自然地理要素或地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述以及对获取的数据、信息、影像等进行处理。测绘工作形成的成果就是地理信息资源。
    同其它资源相比，地理信息资源有以下突出特点：（一）统一性。地理信息资源是客观存在与主观认识相统一的产物，没有客观的自然地理要素和人文要素存在，地理信息资源就失去了源泉；没有人的正确认识（对地理信息的科学获取），地理信息资源就无法形成。因此，在资源形态上，地理信息资源与其它资源不同，体现为数据、图像等抽象载体。（二）差异性。不同的区域自然地理要素和人文要素不同，其地理信息资源自然不同；即使同一区域，工作程度不同、技术水平不同，获取的地理信息成果也不相同。因此，地理信息资源的概念是广义的，但区域地理信息资源是具体的，是有差异的。（三）动态性。自然地理要素是客观存在、相对不变的，但人类对其认识的范围是在从局部到整体、从陆地到海洋、从地表到太空不断拓展，认识的深度也在经历着由浅入深、由表及里、由现象到本质的过程，而地表人文要素时刻都在发生变化，因此地理信息资源不是一成不变的，而是动态的、变化的。地理信息资源的价值，正是体现在它的现势性上。（四）丰富性。随着科学技术的飞速发展，人类对地球的认知能力越来越强，获取地理信息资源的渠道和手段越来越多；随着经济社会的快速发展，人类生活条件的变化日新月异，地理信息资源将越来越丰富。因此，同耗竭性资源不同，在现代社会，地理信息资源不存在萎缩和枯竭，而是日趋丰富和增加，其开发利用潜力十分巨大。

地理信息资源管理的重点

    “地理信息是战略性资源”。测绘行政主管部门应转变传统观念，更新管理理念，按照资源管理规律，对地理信息资源的获取、开发、利用、保护等进行全程监管。
    （一）规划管理。规划是龙头、管长远，资源管理必须从规划抓起。一是编制和实施地理信息资源获取——测绘工作规划。立足世界大环境和我国经济社会发展大潮流来谋划测绘事业的发展，对测绘工作的规模、重点、布局、结构、时序等做出总体安排，统筹公益性测绘与商业性测绘、基础测绘与非基础测绘、军队测绘与地方测绘、政府测绘公共服务与企业市场化服务、国内测绘事业发展与测绘行业对外开放，处理好需求与供给、数量与质量、发展与监管、应用与安全的关系，不断丰富地理信息，增加资源存储和供应，提高对经济建设和社会发展的服务能力、对国家安全和国防建设的保障能力、对行业和市场的监管能力。二是编制和实施地理信息资源开发利用——地理信息产业发展规划，制定相关产业政策，引导和鼓励企业大力开发利用地理信息资源，促进测绘事业结构和布局根本性调整，提高测绘产品科技含量、经济附加值和市场占有率。根据资源禀赋条件，调整产业布局，建设布局集中、企业集群、产业集聚、技术集成、管理集约的现代地理信息科技产业园区，形成规模效应和整体竞争优势。优化产业结构，完善产业链条，不断提高技术和装备水平，在核心技术领域取得突破，形成一批具有国际竞争力的企业集团。
    （二）资质管理。面对新的发展形势，资质管理的内涵和任务也在不断拓展。一是抢抓机遇，当仁不让，对开发利用地理信息资源的企业进行资质管理。科学技术的发展不仅使地理信息资源日趋丰富，其开发利用的巨大潜力也得到空前发挥。近年地理信息产业异军突起、势头迅猛，成为知识经济和现代服务业的重要组成部分，但同时也出现了门槛过低、无序竞争等问题，亟待加强管理和规范，而资质管理是重要的抓手和切入点。尤其在当前职能交叉、权力分散、市场监管缺失的情况下，测绘行政主管部门要敢于亮剑，主动出击，依法争得管理主动权。二是完善现行的资质管理办法，严格市场准入，建立奖惩机制和市场退出机制，实施动态化管理。尽早实行注册测绘师制度，把对测绘单位的资质管理与从业人员的资质管理结合起来，规范执业行为，保证测绘成果质量。三是把资质管理与信用管理结合起来，使二者相互促进：依托资质管理，推动测绘市场信用体系建设；通过信用体系建设，促进资质管理制度完善。
    （三）项目许可管理。项目许可管理是资源管理中的重要环节，但现行法律法规对测绘项目的许可管理出现空白和缺失。实际工作中，规划的实施要落到工程和项目上，成果的汇交要与项目挂钩，质量的提高要靠项目保证，市场的监管要以项目许可为重点。不实行项目许可管理，难以摆脱传统的粗放式管理，难以对市场进行有效监管，难免出现测绘成果流失、市场无序竞争、重复投资浪费等问题。面对发展迅猛、主体多元、良莠不齐的测绘市场，在资质管理的基础上，实行项目许可管理不仅非常必要，而且十分迫切。事实将证明，抓好项目许可管理是搞好资源管理的重要抓手，可以推进测绘工作的精细化管理，能够推动地理信息资源管理向深度和广度进军。另外，测绘工作关系到国家安全。通过实施项目许可管理，可以掌控敏感区域，防范敌对势力渗透，有利于国防建设和国家安全。在许可管理方式上，可采取分级分类管理，即项目许可管理权限分别在国家、省、市、县四级测绘行政主管部门；根据项目的投资主体、规模大小、区域位置、不同类型，分别采取登记、备案、核准、审批等许可管理方式。
    （四）成果管理。一是成果汇交。测绘成果是地理信息资源的本源。测绘成果汇交是法律确定的重要制度，是汇交主体必须履行的法定义务。随着现代科学技术的发展，测绘成果在来源、内容、形式等方面日趋多样化，成果汇交监管的任务越来越重。因此，必须综合运用法律、经济、科技等手段，从资质管理、项目许可、信用建设等各方面入手，防止成果流失，造成资源浪费。二是成果利用。获取成果的目的是应用，测绘成果（地理信息资源）开发利用空间巨大、潜力巨大、效益巨大、影响巨大。一方面，对具有基础性、公益性的成果，应通过建立地理信息公共服务平台，为社会提供公共服务产品；对汇交上来的测绘成果资料，应定期编制目录并向社会公布，实现资源共享。另一方面，应积极推进公众版测绘成果的加工、开发和利用，促进测绘成果社会化应用，大力发展地理信息产业，并鼓励深度开发、增值利用。需要特别指出的是，地理信息资源的动态化、现势性，客观上要求成果必须及时应用和转化，否则时过境迁，其价值将大打折扣。三是成果保护。首先是保密，这是成果管理的重要前提和必要条件。测绘成果涉及保密的量大、面广、等级高、周期长，必须严格执行保密法律法规，做到万无一失。其次是保护知识产权。测绘成果是具有知识产权的智力成果，是智慧与科技相结合的结晶，特别是随着数字测绘成果快速取代模拟测绘成果，其知识产权问题更加突出。必须加强测绘成果知识产权理论研究，尽快出台相关政策。

加强地理信息资源管理的措施

    强化地理信息资源管理应重点在法制、体制、机制、素质四个方面下功夫，尽快形成四大体系：完备的法律保障体系、强大的技术支撑体系、健全的行政管理体系、完善的市场服务体系。
    （一）健全法制。一是加快立法。现行测绘法律中一些制度的设计已经不适应市场经济发展的需要，不符合当前我国测绘工作的实际，不利于地理信息产业的发展，迫切需要修改；一些法律制度缺失，造成管理部门无法可依或无法定程序可循，亟待立法。修改后的测绘法律制度，应突出地理信息资源开发利用管理，明确测绘成果知识产权管理，增加测绘规划和项目许可管理，强化体制管理，深化质量管理，细化资质管理。二是严格执法。执法与服务是辨证统一的，执法就是服务，服务利于执法。没有优质服务，就没有行业形象；没有严格执法，就没有部门权威。服务要真心实意，执法应理直气壮。当前，在加大执法的刚度和强度的同时，应针对监管对象的特点，总结执法的规律和经验，突出科技的作用，依据法律、依托队伍、依靠科技，实施有效执法和管理。
    （二）理顺体制。一是强化职能。测绘法明确规定：测绘行政主管部门对测绘工作实行统一监督管理。根据形势发展需要，这种统一监督管理应该拓展为：对法律法规和政策的统一制定，对规划和计划的统一编制，对技术规范和标准体系的统一建立，对资质的统一审批，对项目的统一许可管理，对质量的统一监审，对成果的统一汇交和开发利用管理。一句话，就是从体制上改变职权分割、多头分散的管理现状，由测绘行政主管部门对地理信息资源进行统一管理。当前尤其要加强对资源开发利用的管理，坚持扶持和规范并举，制定互联网地图管理、影像公开使用、基础地理信息使用许可等制度，促进地理信息产业持续、快速、健康发展，做大做强测绘事业。二是健全机构。职能的强化，要靠机构的支撑和保证。目前的机构状况，严重影响了地理信息资源的管理和测绘事业的发展。应按照统一、精干、效能的原则，依法建立健全国家、省、市、县四级测绘行政管理机构，形成上下对口、权责明确、运转协调、办事高效的测绘行政管理体系。有为才能有位，有位才能有威。根据职能调整需要，测绘行政主管部门应统一改为：测绘和地理信息行政主管部门，并做到名副其实、名至实归。同时，充分发挥学会、协会在联系行业、服务企业方面的纽带作用，推进内外交流，加强行业自律，形成行业整体优势。
    （三）创新机制。一是创新工作机制，建立中央、地方、企业合理分工、相互协调的测绘工作体系。重大的基础性、公益性、战略性测绘工程由国家组织实施；地方经济建设和社会发展需要的各类测绘项目由地方各级政府安排；商业性测绘则应以企业为主体，以市场为导向，以社会资金投入为主渠道。二是创新投资机制，形成多元化、多渠道、多形式的良性循环投资机制。即争取各级政府财政资金投入；鼓励国有测绘单位利用技术、装备、人才、成果方面的优势，与社会资本合资、合作，组建股份制地理信息资源公司；支持具备条件的企业在境内外上市融资，培育地理信息资源开发利用资本市场。三是创新市场机制，建立统一、竞争、有序的地理信息资源市场。推行地理信息资源有偿使用制度，规范测绘成果出让、转让，完善市场交易平台。加强政策支持和信息引导，改善市场环境，健全市场规则，强化市场监管，促进测绘事业和地理信息产业又好又快发展。
    （四）提高素质。一是树立“大测绘”理念。跳出传统性、专业性、封闭性的圈子，突破测绘外延，赋予时代内涵，使其成为关系千家万户、服务各行各业、涉及国计民生的社会事业。通过大测绘，带来大保障、大服务、大发展。二是树立资源理念。从技术层面看，测绘仅是获取地理信息资源的手段，是业务和技术部门的任务，而资源的规划、开发、利用、保护、监管则是政府的责任和职能。只有按照资源管理的规律和特点，对地理信息资源进行全程监管，才能把事业做大，把行业做强。三是树立行政理念。“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”是政府的主要职能，也是测绘行政主管部门的基本任务，因此必须坚持依法行政，加强测绘市场监管，搞好地理信息公共服务。必须实行政事分开，由事业单位承担具体的基础性、技术性、专业性工作，并据此形成坚实的技术支撑体系。按照现代行政理念，政府职能部门必须做到执法与服务“两手硬”。切忌单纯强调业务服务，以免自我矮化，造成职能缺位，丧失部门执法权。
    地理信息资源管理是政府的职能，是测绘行政主管部门的任务。我们必须抓住机遇，乘势而上，积极探索出一条规范、协调、高效的管理新路子。
   周远波 （作者为国家测绘局办公室巡视员、副主任）

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