对土地利用规划本质及其战略导向的思考

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对土地利用规划本质及其战略导向的思考

　　土地利用规划是合理配置土地资源的重要手段，对推动土地利用方式转变，引领发展方式转型具有重要作用。随着经济社会迅猛发展、城市化水平快速提升，土地利用规划面临着新的机遇和挑战。进一步诠释、剖析和探讨规划的本质、功能和战略导向，有利于提高土地利用规划实施和管理水平，切实发挥规划的“龙头”作用。
　　在我国经济社会迅猛发展、城市化水平快速提升的背景下，土地利用规划面临着新的机遇和挑战。进一步诠释、剖析和探讨规划的本质、功能和战略导向，有助于进一步提高土地利用规划实施和管理水平，也有利于实现有限土地空间的可持续利用，确保经济社会可持续发展。
　　土地利用规划本质的诠释
　　土地利用规划是对人们利用土地的行为作出相关的约束，指导人们合理利用各类土地，使有限的土地资源在部门间得到合理配置，从而在区域整体上实现土地资源的可持续利用。土地利用规划的本质可以从历史、权利、行政、宗旨、技术和管理六方面来理解。
　　从历史上看，规划是人类文明用地的产物。随着人类文明程度的提升，对土地的利用方式也越来越先进，在这个渐进过程中，规划起到了重要作用。其实，我国历史上的“井田制”不仅仅是一种土地所有制度，还可以看成是人类历史上最早的土地规划。所谓“井田”是指将方里九百亩土地划为九块，每块一百亩，八家共耕中间的一百亩公田，每家都各有一百亩私田，这种土地的划分使用方式形如“井”字，“井田”名称由此得来。
　　从权利上看，规划是对土地发展权的分配。土地利用规划是一项合理分配和组织土地利用的综合性措施。如一块土地是划为基本农田还是建设用地，或是通过土地利用规划改变某些土地用途，都涉及土地发展权的分配。只有科学、合理地制定土地利用规划，才有公平和效益并重的土地发展权。在规划实施过程中借助经济手段对土地发展权配置的调整和弥补，最终还是要落实到规划上。
　　从行政上看，规划是对土地市场失灵的一种纠正。土地利用规划集中体现了土地政策参与宏观调控的国家意志，是实行最严格土地管理制度的基本手段。从土地利用规划视角探讨土地政策参与宏观调控的作用机制，为适应完善的社会主义市场经济体制，加强和改进国家对经济宏观调控的要求，更加充分有效地发挥土地利用规划对经济运行的宏观调控作用，促进经济社会可持续发展具有重要的现实意义。
　　从宗旨上看，规划是对土地未来利用的控制。土地利用规划最本质的功能是对未来土地资源的分配和时空组织，主要表现在确定规划年期和土地利用指标，以达到对未来土地利用控制的目的。根据我国土地资源家底及利用的实际状况，耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模等划为约束性指标，这些指标直接关系国家粮食安全和经济增长方式由粗放型向集约型的根本转变，是不得突破的。
　　从技术上看，规划是对土地利用系统时空的优化。土地利用系统的结构决定其功能，即结构良好的土地利用系统能有效实现系统的功能。因此优化土地利用结构至关重要，它能促进土地利用系统运行的良性循环，有效地实现系统功能，以取得良好的系统效益，即土地利用的社会效益、经济效益和生态效益以及由此形成的综合效益。
　　从管理上看，规划是提高土地利用决策科学性的手段。实质上，土地利用规划方案既是一个土地利用的决策，又是一定时期内土地利用的政策。不同的价值观影响、制约着规划所涉及的整体利益和公共利益的判定，使其目标不仅应提高社会整体福利和公共利益最大化，而且应与特定的政治和制度目标相统一，基于这一认识，土地利用规划应具有对未来土地利用的导向性和社会公共性等特征。
　　土地利用规划调控的战略导向
　　在对土地利用规划本质和功能充分认识的基础上，可以对土地利用规划调控的战略导向有新的认识。即要对土地利用规划明确三个基本判断，同时把握三个“兼顾”原则。
　　规划是“未来型”而非“现状型”，要按部就班地逐步实现。土地利用规划是对未来的土地利用进行超前调配和安排，不是为了适应当前或过去的环境，而是为了有计划地安排未来的环境。因此，土地利用规划必然要以未来为立足点。在“未来”与“现状”的问题上，现状只是规划的基础，未来才是规划的主导。换句话说，土地利用规划并不能解决当前问题，规划目标和规划蓝图不能立即实现，要在规划期内逐步实现。
　　规划是“开放型”而非“封闭型”，要综合考虑各种因素。土地利用规划是一个开放的系统，仅仅立足于本地区域内资源的开发价值确定本地区的战略目标、产业结构以及相应的政策是不够的。在当前市场开放的条件下，经济发展的总趋势不能开拓和开放，就不能自保。土地利用规划必须高瞻远瞩，立足现状，纵横比较，作出科学的预测，考虑系统内外的能流、物流、信息流、价值流的交换和变化，使土地利用规划具有开拓和开放的战略思想。
　　规划是“动态型”而非“静态型”，要根据情况适时修编。土地利用规划不是静态的，要进行动态修正和调整以符合经济社会发展的客观现实。由于土地利用规划的综合性很强，受控因子较多，规划期限较长，在实施过程中经济社会情况在不断变化。随着土地市场的进一步发展，土地使用类型、土地权属的变化将比以往更多，土地利用规划则不可能一成不变。应根据反馈的信息和社会经济的发展情况，每隔一段时间进行相应的修改和补充，以利于土地利用规划的动态指导性和现实性。正确的“规划观”应该是规划实施——反馈——修订——实施，如此循环反复。一般认为，土地利用规划制定后应每隔3年~5年就要适时修编。
　　规划是“资源型”兼顾“资产型”，要协调效率与效益之间的关系。土地资源的生产性属于自然属性，土地资源的使用价值属于经济属性，而土地资产是土地资源中经济属性的具体表现形式。为了确保人类生存和土地的永续利用，土地利用既要追求资产的效率也要追求非资产的社会与生态效益。市场经济条件下土地资产效率与非资产的效益客观上存在矛盾，土地利用规划的协调作用十分必要。在土地利用规划中，既要考虑“资源型”导向，做好对土地资源的合理分配和使用，又要兼顾“资产型”导向，实现土地资产的效率与效益。
　　规划是“功能型”兼顾“指标型”，以指标为手段实现功能调控。土地利用规划首先是功能型的，其次才是指标型，最主要的还是要实现功能调控。制定土地利用规划必须要实现几大功能:调整用地结构和优化用地布局，控制建设用地增长，保护耕地和基本农田。规划战略需要借助于指标，但指标只是手段，必须服从于功能，从某种意义上来说战略任务与目标是完成某种功能的，而指标不能全面反映任务的本质。如果仅仅是指标的规划，就会出现从上至下规划千篇一律，东西南北完全一样，指标分解就是规划。
　　规划是“调控型”兼顾“市场型”，依靠市场实现宏观调控。从宏观层面看，规划参与宏观调控的核心是通过编制土地利用总体规划和年度用地计划，实行用途管制来调控建设用地总量。在土地利用总体规划中确定建设用地的性质、规模、构成和投放时序，可以通过控制土地供应来调节投资规模和方向，起到有效调控经济增长速度和方式的作用。即在经济过热时，减少土地供给量抑制土地需求以减缓经济增长速度，反之则增加土地供给量刺激土地需求以加快经济发展，根据国家产业政策的动态要求，用规划和计划指标引导和改变企业的用地需求预期。从微观层面来看，就要依靠市场来配置土地资源，健全土地市场，实现区域土地资源的时空优化。

来源：中国国土资源报    作者：严金明 刘杰

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