部首届国土资源青年论坛精彩发言摘录

qiang · 发表于 2010-4-3 17:12

前言

　　3月24日，国土资源部首届国土资源青年论坛汇报会成功举办。参加汇报的青年同志来自部机关、督察局以及部直属事业单位，他们围绕国土资源管理工作深入研讨，通过主题演讲、建言献策等形式阐述观点，展示风采。汇报会上的研讨主题是从参与论坛的100多篇论文中筛选出来的优秀成果。

　　举办国土资源青年论坛得到部领导高度重视。徐绍史部长在活动部署文件上亲笔批示“形势变化发展很快，我们不能沿着惯性思维、循规蹈矩地前行，要拿出探索创新的勇气，奋力开拓前进”。

　　论坛主题是“围绕贯彻落实李克强副总理两次视察国土资源部时的重要讲话精神，如何进一步推进国土资源管理工作改革与发展积极建言献策”。论坛紧扣当前中央高度重视、社会广泛关注、与国家发展大局和群众切身利益息息相关的国土资源改革发展重点、难点、热点问题展开深入研讨。

　　论坛倡导大胆创新，鼓励青年同志思考争鸣，大胆设想，打破条框，提出具有新颖性、突破性、实践性的意见建议和改进措施，充分体现青年人的创造性。通过论坛引导青年对当前国土资源工作的热点、难点问题深入研讨、积极思考、建言献策，搭建青年同志成长成才与国土资源事业发展双赢的有力平台。

　　本专题摘录青年同志们在汇报会上的精彩发言，涉及“小产权房问题”、“征地制度改革”、“‘地王’现状分析与对策”、“助推低碳经济发展”等八方面热点问题，希望这些新颖的意见建议可以带来新的思考新的启示，为国土资源管理事业的改革与发展增添智慧和力量。

　　　助推低碳经济发展

　　□ 王科1 黎津2 刘畅3 嵇俊杰4

　　助推低碳经济发展，将有助于拓展国土资源工作领域、增强国土资源管理部门的话语权、保障和促进科学发展。

　　自我国正式提出自主减排的目标，发展低碳经济已成为各方共识。这是实现减排目标的必然选择，是保障能源安全的唯一出路，也是转变经济发展方式的有力抓手。助推低碳经济发展，为国土资源管理工作提供了新的动力，将有助于拓展国土资源工作领域、增强国土资源管理部门的话语权、保障和促进科学发展。

　　科学调整土地使用方式，力争实现土地利用中的碳平衡

　　以管制和整治保育土地碳汇。农用地和大部分未利用地的自然碳汇功能显著，并有不断提升的空间（据有关研究显示，随着耕地质量的改良，我国农用地土壤固碳能力在过去几十年内每年提高0.014%），而建设用地主要是碳源。发展低碳经济必然要求强化土地用途管制，控制建设用地的无序扩张。积极开展土地整治和矿山环境整治，将原有低效废弃建设用地复绿，可以发挥其生态效应，增加碳汇。

　　以科学规划减少城镇碳排放。宏观层面，要加快推进国土规划编制工作，以国土规划落实区域规划和产业规划，为城镇建设规划编制提供依据。中观层面，要严格控制城镇建设用地扩展边界，促使城镇紧凑发展。微观层面，要积极邀请环保等部门参与土地出让方案制定，应用城市仿真分析技术，在城市用地供应中充分模拟不同出让方案对应的交通距离和碳排放量，力求在城镇内部实现各类用地的均衡分布，减少交通形成的碳排放。

　　以供地政策促进工业低碳化。建立土地供应政策与国家产业政策的联动机制。严格执行新开工项目管理规定，严把建设项目用地预审和审批关，探索弹性的土地出让年期和地价政策。以土地供应政策为提高高碳特征产业用地准入门槛、促进低碳特征产业发展服务，为上下游产业企业工艺必需的气、渣、液、热等循环链空间布局服务，为推广应用光能、风能、氢能、生物质能和核能等新能源服务。

　　节约集约用地减少建筑排放。节约集约用地不仅直接减少对土地资源的消耗，而且能通过更丰富的要素替代产生更先进的建筑模式、更高效的运营方式和更科学的分流配置，必将降低单位产出的能源消耗和碳排放。近期开通的武广高铁长沙南站，其西广场采用了立体分层布局方式，从地上、地面到地下分别布置了公交车站、地铁站、出租汽车站、长途汽车站、地下商场、停车场，不仅大大缩短了旅客换乘距离，也在客观上减少了机动运输的周转量，是通过节约集约用地实现减少碳排放目标的生动事例。

　　大力发展清洁能源，推动建立低碳化的能源结构

　　我国能源供应结构中，煤炭占76.7%，石油和天然气分别为10.4%和3.9%，以煤炭为主体的能源结构短期内难以改变。几类常用能源的碳排放系数，煤炭以0.75位居第一，高于我国平均值0.65，而石油为0.58、天然气为0.44，地热、风能和核能均为0。可见，要实现减排目标，必须大力发展排放系数较低的清洁能源，积极推动能源供应结构调整。

　　规划能源探采，保证清洁能源有序开发。一是规划煤炭和煤层气探采，确保含有利用价值煤层气的煤种，先采气再采煤，保证煤炭安全生产，促进煤层气产业化。二是页岩气尚处在起步阶段，尽早规划页岩气远景区，避免矿权区块重叠等问题制约页岩气发展。三是加强地热能和铀矿调查评价，摸清家底，划定重要区块进行保护性开发，避免盲目开发造成破坏。

　　结合专业优势，研究推广探采技术。结合地质专业的人才和技术优势，组织研究相关技术，大力提升清洁能源结构比例。开展专项研究，一是研究推广二氧化碳驱油技术，提升石油出油率，封存二氧化碳。二是加强页岩气开发中的水平井、压裂及监测技术研究，提高有效压裂水平，降低页岩气开发成本。三是推动浅层低温能广泛应用，研究改进深部地热能利用技术。

　　创新用地机制，支持鼓励清洁能源发展。根据不同能源资源开发用地特点，有针对性地创新用地机制。例如对开采中占地时间短，复垦容易的煤层气、页岩气等，除永久设施征用少量土地外，对其他工矿用地予以租用，降低用地成本。对占地时间长的风能、太阳能、地热能等，可以通过价款优惠等措施鼓励使用未利用地，减少耕地使用。

　　发挥示范作用，带动社会资金投入。开展清洁能源探采试点，充分发挥政府先导示范作用，以成功经验带动社会资金跟进，促进产业化发展。例如2005年起，我部在页岩气资源评价的基础上，开展选区研究，并做了大量相关工作。引导石油公司投资跟进，开展国际合作，引进外国先进技术，推进国内页岩气勘探开发。

　　加强国土资源管理职能统筹，合力发展低碳经济

　　除土地管理和矿产管理外，地质调查、海洋管理和测绘管理工作在助推低碳发展中同样大有可为。

　　开展碳封存专项研究，提高技术的安全性和经济性。我国陆地和近海盆地结构多样且丰富，是二氧化碳地质封存的有利条件。我们应积极发挥专业优势，加强碳封存技术特别是钻探技术、井下注入技术、计算机模拟封存层动力技术以及封存层监测技术，提高碳封存的安全性和经济性。尽快开展我国二氧化碳地质封存潜力评价，力争发布年度地质封存潜力评价报告。

　　调整监测任务，加强全球大洋碳循环研究。了解海洋对大气二氧化碳增加的响应，对于预测未来大气二氧化碳含量水平以及全球气候变化具有重要意义。通过走航实际观测研究海洋碳循环，是我们在低碳发展研究领域的优势技术。2007年11月，国家海洋局在“雪龙号”上安装了走航观测系统，进行了成功实践。我们要调整全国海洋环境监测任务，加强生态系统监测，科学布局海洋观测站点，加强全面实时监测，优化整合国土资源卫星发展规划，将陆地和海洋遥感监测统筹，逐步实现陆地海洋一张图。

　　利用测绘手段建立完善生态估价和补偿机制。通过精确量算不同用途地块的面积，结合其他经验数据，可以对土地利用状况形成的生态价值进行测算。2009年7月，辽宁省发布森林生态效益评价公报，估算全省森林生态效益总价值为2918.37亿元。此次评价中使用的森林资源量就是来自全省森林面积定点测绘成果。以此为借鉴，在生态估价机制建立过程中，我们可以尝试以测绘成果为基础，建设全国资源与生态环境估价与补偿系统。（作者单位：1国土资源部离退休干部局 2国土资源部地质勘查司 3国土资源部土地利用管理司 4国土资源部办公厅）
地王”现状分析与对策

　　□ 刘正山

　　建立调控的部委联动机制；调整供地结构，增加住宅用地供应量；创新集体建设用地管理制度。

　　据初步统计，2009年，媒体报道的“地王”计有146个；2010年有19个（截至3月23日）。分析发现，“地王”主要有两大特点：第一，70%左右为国有企业拍得；第二，集中在2009年6月份以后出现。

　　“地王”，一般指一定区域内的总价或单价最高的商品住宅用地。由此可见，“地王”实质上是价格现象，而价格是由供给与需求决定。

　　决定地王供给和需求的背后因素

　　对于政策研究而言，需要找出决定供给和需求的背后因素，这样，所出台的政策才有针对性，才会有效率。

　　先看供给。决定土地“供给”的背后因素，大致与财税体制安排、地方政府职能定位等有关。由于现在还是“大政府、小市场”，难免出现“资金饥渴”。据研究，2009年末，地方政府负债7.2万亿元。卖地收入是还债的主要来源。于是，有的地方政府有积极性实施“饥饿式供地”，以推高地价，增加收入。

　　再看需求，可细分为5个方面。第一，资金。“地王”的70%左右是国有企业拍得的，剩下20%多为非国有上市公司。据悉，超过70%的央企涉足房地产业，同时，2009年房地产开发贷款累计新增5764亿元，占比超21%。第二，销售预期。对一些开发商捂盘惜售、哄抬房价等行为，缺乏治理。与此同时，投机需求很大。在这两股特定的供求力量作用下，高房价有市场，鼓励了开发商高价拿地。第三，毁约预期。有的企业并不具备拿地开发的条件，却哄抬地价，制造“地王”。拿地之后，欠缴出让金，退地或者闲置土地。可是，处罚欠缺。这激励了一些开发商盲目高价拿地。第四，修改合约的预期。先以“地王”的方式拿到土地，然后修改规划等等，从而获得利润的最大化，已经成为“潜规则”。第五，通货膨胀预期。2008年底以来，流动性空前放大，导致严重的通货膨胀预期。为了资产的保值和增值，大量资金流入房地产市场。

　　明确“地王”调控的前提

　　第一个前提，调控“地王”需要多部门配合。应以一种全国一盘棋的方式，由国家多个部委系统化地出台政策。例如，为什么“地王”集中在2009年6月份以后出现？徐绍史部长对银根和地根的互动规律的精辟论述，给出了答案。徐部长说，“银根”和“地根”的相互影响，呈现出很明显的规律性：如果银根放松，通常是半年到一年之后，土地征用就会大幅度上升；如银根收紧，半年到一年之后，土地的征用就会有比较大幅度的下降。土地市场也是这样。这一轮“地王热潮”，就是在银根放松半年之后出现的。那么，调控地王，货币政策不可或缺。

　　第二个前提，明确土地出让制度的“工具性”。由于“地王”集中出现，招拍挂成为被批判的靶子，成为“替罪羊”。事实上，招拍挂制度只是一种工具，它可以用来实现土地资源的优化配置，也可以用来作为谋划“土地财政”的手段。前者，招拍挂是价格发现的手段；后者，招拍挂沦为个别地方的敛财工具。很显然，不能将“洗澡水”和“孩子”一起倒掉。

　　第三，“地王”是否调控，要看情况而定。一般情况下，如果“地王”是由市场形成的，程序合法，则不需要调控；如果“地王”集中出现，导致地价快速上涨，引起市场恐慌，就需要调控；如果“地王”的土地闲置、拖欠出让金等等，则需要调控。

　　调控“地王”的建议

　　建立调控的部委联动机制。由发改委或其他单位牵头，出台“一揽子”调控举措，其中要特别明确住房建设部门、金融部门、国有资产管理等部门的主要调控职责。

　　建立健全土地闲置处置体系。一是要统一闲置土地认定标准。不少地方反映，现行针对闲置用地的监管措施过于空泛，在具体执行上缺乏细则。如何界定闲置时间？谁来界定？谁来处置？这些模糊之处逐渐成为业界争议的焦点，也成为执行难点。所以，要尽快制定相关细则。二是整合现有闲置土地处置等方面的举措。比如，将有关土地出让金缴纳、闲置土地处置、土地问责等政策法规整合起来，形成政策的合力。

　　调整供地结构，增加住宅用地供应量。目前，我国不少城市的住宅用地（包括政策性住房用地），所占的比重在20%左右。而土地资源更为紧缺的日本，住宅用地占的比重为76%。建议适当调整用地结构，增加住宅用地的比重。

　　区别处置“短供”（即“惜售保价”）。凡是“地王”比较集中的城市，土地供应计划完成情况不大好。例如，2009年前三个季度，广州、深圳等城市，计划完成的不足50%。建议对于那些并非因为不可抗力导致的“短供”，可考虑对相关负责人进行“约谈”或“问责”等。

　　创新集体建设用地管理制度。建议允许符合条件的农村集体建设用地，不经过征购而直接入市，以增供应量，打破某些地方政府的土地市场垄断，从而平抑地价，减少“地王”。

　　建议完善和推广“综合评标法”。由于有一个前置的审查程序，“综合评标法”可以防止类似大龙地产这样缺乏资金却盲目拿地的“伪地王”。当然，“综合评标法”的执行程序很关键，制度设计一定要考虑周全，要防止它被有的地方政府用来寻租。（作者单位：中国国土资源报社）

明确小产权房的不合法性；坚决杜绝新建的小产权房出现；提高征地补偿标准；加大保障性住房建设力度。

　　小产权房是近十年来伴随着城市扩张、城中村改造、城市房价迅速上涨等因素衍生出的一种房地产存在形式，呈现出点多面广量大的特点。

　　小产权房的界定

　　笔者将小产权房界定为：以集体土地所有权为基础，由享有土地所有权的集体经济组织单独或与开发商合作开发建设的住宅，这些住宅除用于安置本集体经济组织成员外，还以较低的价格向本集体外成员销售。其突出的要素可以概括为“无国有土地使用权”、“集体经济组织外成员”、“住宅”。

　　小产权房最显著的特点就是价格优势。实际售价仅为同地段商品房的1/3~2/3。同时，小产权房多分布在城区近郊或风景秀美的景区，具有一定的区位优势。小产权房名目繁多，运作模式也不尽相同。有的以新农村建设、旧村改造名义开发，有的以村镇建设、农业园区名义开发，有的以农业观光园、采摘园等为名圈地建造，甚至还有的个人签订长期租地合约，租赁农业用地后自己建造别墅。

　　小产权房存在的原因

　　小产权房大肆蔓延，究其原因，从农民角度看，一纸红头文件就失去了土地，缺少一种安全的预期；农民的征地补偿金相比土地出让金，会有被剥削感；再加上从事农业生产获得的收益远低于非农业生产，农民对保护土地的意愿不强烈。从地方政府角度看，靠土地财政“吃饭”；从开发商角度看，开发小产权房利润空间大；从购房者角度看，暴涨的房价超出了居民特别是中低收入家庭的购买力，再加上法不责众的侥幸心理。

　　小产权房带来的社会影响

　　小产权房的影响是多面的：对农民而言，是用长远利益换取眼前利益，失去长远保障；对购房者而言，需要承担诉讼、交易、政策、登记等多重风险，遭遇侵权损害时也不容易得到国家权力的救济，特别是遇到拆迁、征收，就很可能得不到政府的补偿——至少不能得到全面的、充分的、足够的补偿；对于国家而言，仅导致耕地面积的大规模减少这一条，就将会危害到国家粮食安全，况且在体制外运行也必将对宏观经济调控的政策研判、执行效果产生影响。

　　小产权房解决的途径和办法

　　解决小产权房问题应体现综合考量，笔者将其归纳为“定准性、刹住车、消化好、疏导开”。

　　定准性：明确小产权房的不合法性。我国目前没有任何一部法律、法规规定小产权房这种行为的合法化，这一点必须坚持。绝不允许少数既得利益者钻法律的空子，打擦边球，损害国家利益，获取个人利益。承认小产权房现象的产生和发展是经济社会跨越式发展过程中出现的一种特殊“经济现象”，及时加以引导和妥善处置。

　　刹住车：坚决杜绝新建的小产权房出现。应明确小产权房处置的时段，对正在建设中的小产权房应立即叫停并拆除，追究当事人的法律责任，问责地方政府，吊销违法开发商营业执照并没收其违法所得。

　　消化好：对已建的小产权房分类处理。第一类，对历史原因形成的小产权房，予以合法化。如对1998年之前已经建成但不占用耕地的，本着“尊重事实，不溯及既往”的原则，可在完备法律手续的基础上加以认可。第二类，对符合规划的小产权房，允许其补办合法化的购买手续。但在办理过程中，首先应由开发商依照城市房地产开发的规定补交各种费用，改变土地性质；然后组织进行评估，合理确定房屋的购买价格，由购房者补交差价后发给产权证书。第三类，对于已入住的小产权房可以补办手续而没有能力补办的（如找不到原开发商或个人没有能力不交费用的），或者虽然不符合规划、占用耕地建设，但实在无法拆除的，政府可以以一定的补偿金收购，纳入经济适用房或者廉租住房体系。该补偿金不得高于购买小产权房的价款。第四类，对于大量占用基本农田、性质十分严重的，或者妨碍国家重点工程、大型项目的，应当坚决拆除。

　　疏导开：提高征地补偿标准。我国现有农地征用补偿制度没有体现土地的“发展权”，应当提高征地补偿标准，使集体土地按照相应的国有土地市场价格扣除税收后的标准进行补偿，降低土地一级市场和二级市场的价格差，提高农民保护耕地的积极性。加大保障性住房建设力度。参考累进税制，使政府从土地出让中获得的财政收入，更多地与公共住房供给相关联。只有调整住房供应结构，增加社会保障性住房的比例，改变“商品住房占大头，经济适用住房不经济，廉租房僧多粥少”的住房供应结构，才能从根本上切断小产权房的供应渠道。抓紧完善相关法律法规，创新完善土地产权制度。抓紧进行相关配套法律、法规的制定和完善工作，抓紧制定我国农村集体土地流转的规定，统一村民宅基地的划分标准及流转办法。同时，要创新完善土地产权制度，明确集体土地产权的归属、权能和权利保障问题。（作者单位：国家土地督察济南局）
征地制度改革势在必行

　　□ 姚志禄

　　不改变集体土地所有权性质，“用而不征”，让农民以土地所有者的身份参与开发经营，共享经济成果。

　　从土地管理特别是征地制度来看，无论是破解我国城乡经济二元结构，还是推动新时期我国农村的新发展，征地制度改革都是势在必行的。

　　深化改革的初步构想

　　建议取消现行征地制度，在符合规划、执行计划前提下，不改变集体土地所有权性质，“用而不征”，让农民以土地所有者的身份参与开发经营，共享经济成果。

　　一是敲定征地范围，除国家安全项目外，其余所有建设项目用地一律不再先行征地。二是保留集体土地所有权性质不变，用地单位以资金、技术为条件，农民以土地为条件，双方按照一定的合作方式和利益分配方案共同开发经营。三是调整计划执行方式，年度计划指标直接分配到农民集体，由集体经济组织作为责任主体实施。四是政府加收集体土地开发经营税，通过税费杠杆调控集体土地开发行为，防止集体土地被无序、过度开发。五是建立城乡统一的土地交易市场，推动集体建设用地入市，规范集体土地交易行为。六是为改革保留足够的缓冲空间和回旋余地，确定征地制度取消时限和政策界限，用于消化历史遗留问题、解决改革推进过程中面临的新困难。

　　法律修改和政策配套保障

　　一是补充现行《土地管理法》第二章（土地所有权和使用权）第十条、第十四条、第十五条内容，增加农民集体经济组织和农户个体可以依法申请使用集体土地搞建设的内容，把农民对集体土地的承包经营权利放大到从事农业和建设使用并行的宽度。二是扩充现行《土地管理法》第三章（土地利用总体规划）内容，增加条款强调农村集体经济组织和农户个体建设用地纳入土地利用总体规划，年度计划充分考虑农村集体经济组织和农户个体建设用地需求并适当划分比例。三是调整现行《土地管理法》第五章（建设用地）内容，对涉及土地征用的相关条款重新设计，重点从取消现行征地制度、严格缩小界定征地范围、建设占用集体土地合作方式、权益保护等方面，重新确立法律原则，从根本上突破现行建设用地特别是征地格局。四是国家层面出台相应的实施条例、实施细则，地方出台具体实施办法，以配合上述《土地管理法》的修改与调整，形成改革后的法规制度配套，用于规范、指导改革的具体实施。

　　改革后的前景展望

　　设若征地制度取消，今后，从农民集体那里拿地（所有权不变）就不再那么容易，也不再那么便宜。更重要的，此项改革将直接助推我国城乡经济发展发生根本性转变：一是产业大转移，城乡不平衡、区域不平衡加剧现状有望得到根本性扭转，因为土地权属攥在农民集体手里，招商引资、产业项目必然向农村转移，大规模落户农村。二是农村大发展，农民集体有了发展经济的原始资本及制度保障，乡镇企业、集体经济、民营经济发展空间放大，农村必然会掀起新一轮发展高潮。三是土地大集约，城市发展空间日趋缩小，必然珍惜，农村土地“值钱了”，也必然会“锱铢必较”，“掰开了、揉碎了”经营土地。四是结构大调整。城市发展被倒逼着盘活土地、集约挖潜，再加上节能减排的硬任务，低端产品、重复建设必然会被淘汰，取而代之的是优化、升级、环保的可持续产业。

　　综上所述，现行征地制度经过数十年的“光热”发挥，功勋卓著，但其政策的生命力已经随着时间的推移而逐步趋于递减衰竭，目前亟待改革突破。要从根本上解决征地问题，政府必须退出与民争利的舞台，全面释放农民对集体土地的自主开发权，为农民集体提供参与经济建设的土地资本，最终实现城乡统筹发展。（作者单位：驻国土资源部纪检组、监察局）
　　规范数据精准保障

　　□ 白晓飞

　　　　

在数据规范的基础上，核心解决“主动”、“快速”的问题。“主动”即主动监管、提前决策，“快速”即快速服务，及时呼应。　　　　真实有效的土地基础数据是保障土地参与宏观调控、加强土地监管、规范土地管理秩序的重要基础，而土地调查数据更是基础中的基础。

　　但是，国土资源数据口径不一，相互矛盾的问题却极大地制约了土地参与宏观调控作用的发挥。2009年11月，徐绍史部长在2009年国土资源信息化会议上指出，我部数据的积累、更新、开发、利用跟不上，用于国土资源监测监管的数据还很不完整，土地参与宏观调控，加强监测监管和服务社会公众方面常常感到力不从心。

　　可以说，“力不从心”是当前国土资源管理境遇的真实写照，而数据已成为国土资源管理脱困的重要手段，也是积极应对新时期国土资源新问题的有效举措。

　　存在问题

　　数据关系复杂，数据整体化特点不强

　　土地基础业务数据繁杂、数据概念内涵和关系不清、统计口径不一是目前国土资源管理工作中的共性问题。以新增耕地面积数据为例，由于新增耕地的统计来源分别来自实际调查、土地整理复垦开发项目等业务，所以同一时间不同业务中新增耕地面积的数据统计结果并不一致。这种数据关系的复杂性导致各类土地数据横向比较困难，易反映错误的管理信号，难以作为制定科学决策的依据。

　　应急与专项统计力度不够，难以适应快速宏观决策需求

　　当前，我国正处在保持经济平稳较快增长、推动经济结构调整、转变发展方式的特殊时期，宏观决策对土地数据的依赖性日渐加强。近年来“闲置土地”、“小产权房”等社会热点均迫切需要国土部门准确的统计数据。但是，目前国土资源基础数据仍遵循传统管理模式，在数据内容、数据精度等方面已难以适应纷繁复杂的宏观决策需求。这些数据硬伤使得我们在应急指挥决策、重大经济政策出台方面给予的支持不够，忙于应付，国土资源管理工作被动性过强。

　　数据权威性尚待提高

　　土地基础数据，尤其是土地调查数据是我国最权威的土地资源数据，所有相关数据均应以该类数据为基准。由于历史、管理等原因，目前土地数据出口来源较多，削弱了土地数据的权威性，导致国土资源管理在一些重大问题上缺少相应的数据话语权，难以体现在宏观决策中的核心地位。二次调查的顺利完成，为提高土地数据的权威地位提供了绝好的契机，也是提升国土资源管理整体形象的重要一步。

　　症结所在

　　“批、供、用、补、查”业务衔接程度不够

　　“批、供、用、补、查”各环节之间互相印证，客观反映了土地管理业务的关系、流向及变化。但是，各环节的结合程度还不够，主要是由于还没有建立业务间协调互动机制。虽然某单一环节在纵向上可以实现上下互动，但是横向业务关联，尤其是数据关联在实际工作开展中并未受到应有的重视，导致业务一体表面化，实际操作独立化。在这种情况下，各类数据容易造成统计口径不一、数据前后矛盾等问题，给国土资源管理工作造成决策干扰。

　　土地管理时效性特点制约了数据关系规范

　　土地具有鲜明的空间和时间特点，土地的开发利用过程会持续一年以上的时间，这种现状与业务不同步的情况，导致同一时点统计出来的“批、供、用、补、查”数据存在难以对比的数据矛盾。如用地审批、供应、实际开工建设三项工作在时间上并不一致，以某时点为基准统计出来的审批数据势必与供应数据、现状数据有差异，这种时间差异造成的统计结果差异增加了数据关联的复杂性，给违法用地提供了可乘之机，成为国土资源主动快速监管的主要障碍。

　　土地数据快速服务机制尚未建立

　　土地数据与空间紧密联系，其汇总是一个复杂的过程，尤以土地调查数据为甚，其获取、生产、汇交、建库的更新周期通常为一年。与此同时，我国经济社会的快速发展以及现代化的政府管理机制对土地数据的需求周期在逐步缩短。近年来，房地价之争持续不断，汶川地震举国震惊，不管是社会热点问题还是重大自然灾害救灾问题，均对国土资源部门提出了快速提供精准数据的要求。目前，以二次调查成果为基础的国土资源“一张图”工程建设刚刚起步，尚没有形成数据获取—更新—服务的快速机制，土地数据服务周期长，时效老、响应慢，难以快速发挥土地的应急支撑作用。

　　完善建议

　　以整体化为目标，开展数据关系专项研究，规范业务数据关系

　　开展土地基础数据专项研究，从向国土资源核心数据入手，编制《国土资源数据规划》，规范统一国土资源数据体系。通过建立土地“身份证”制度，实时跟踪每一块土地的流转过程，用“身份证”简化土地的时空特点造成的复杂数据关系。

　　在真实掌握数据流向的基础上，将土地基础业务的数据进行规范整合，构建土地基础业务数据框架，实现国土资源数据“核心明确、结构有序、互相支撑”的目标。

　　建立土地基础数据主动决策机制，凸显国土资源基础数据整体化服务水平

　　围绕增强土地主动参与宏观调控能力的目标，指定专门机构长期开展宏观调控对土地管理需求的专项研究。编制《宏观调控需求报告》，紧跟党中央、国务院关心的重点问题及社会热点问题，提前开展预分析和数据预搜集，及时提供精准的专项数据成果和快速有效的决策分析建议，变被动服务为主动服务。

　　缩短土地数据服务周期，提升应急服务水平

　　在政策上，树立各级政府“数据为先”的管理理念，将数据科学性作为衡量其管理水平的考核指标，从根源上保证数据的原始精度，优化数据汇总的响应速度。

　　在技术上，通过整合数据内容、简化数据结构、成立专门队伍等手段，加大数据积累投入，加强标准规范执行力度，提高土地数据汇交效率，缩短数据服务的周期。

　　综上所述，通过数据体系规范，夯实了国土资源数据基础，畅通了数据汇总渠道，统一了数据口径，提升了国土资源管理形象。以现势的土地数据为基础，结合准确的政策预把握，可以为国家重大决策、社会民生、应对突发事件等提供针对性强、时效新、准确度高的数据及决策支持，推动和谐社会建设，真正实现土地参与宏观调控的“精准”化支撑。（作者单位：中国土地勘测规划院）
　　架起矿产土地资源资本循环的桥梁

　　□ 余星涤　

　　　

构建矿产土地资源资本循环理论之塔，种植矿产土地资源资本循环实践之树。　　　　

土地是财富之母，矿产是工业血液。它们在自然空间中紧密相连，在资本市场中相互流动，但在现行管理制度层面，却缺乏必要的沟通桥梁。笔者通过对以下具体案例的分析发现：矿产和土地资源、资本之间存在着物质流和资本流的复合循环，如能打通矿地资源、资本循环通道，不仅能释放目前我国2亿亩采矿废弃地的潜力，促进采矿企业和矿业城市的双赢，而且将为构建国土资源大循环框架、制定国土资源可持续发展战略、在国土资源领域发展低碳经济打开新思路。

　　复垦先进矿区面临“土地梗阻”：平朔矿区案例

　　以平朔矿区为例，该矿已复垦土地3万余亩，复垦率达50%以上，远高于我国平均水平。但就是这样一个土地复垦先进矿区，正面临着严重的“土地进不来、出不去”的“梗阻”问题：

　　首先是征用土地越来越难。目前，平朔公司仅两个露天矿年用地量就将近5000亩，预计到2011年年用地规模将达到1万多亩，用地量越来越大。露天开采挖、占、排、稳、保、复需要8～12年的时间，但耕地占补平衡要求在1～2年完成，新增建设用地指标越来越紧张。目前，该矿已累计征地6万余亩，异地搬迁农民8000多人，面临诸多农民安置和就业问题。随着经济发展，征地成本逐年增加，而且如果采矿用地由划拨转出让，企业生产成本将大幅度提高。

　　其次是大量复垦土地积压在公司手中，转不出去。企业希望把复垦土地交还给地方，但没有国有土地转回为集体土地的法律规定；如果采取置换方式，不仅农民耕种不便，而且地方政府积极性也不高。交还耕地这条路走不通，平朔矿区只好投入大量资金和劳动力进行耕种和维护，矿业企业有被迫向农业生产转型的趋势。

　　矿城面临土地增值收益分配僵局：克拉玛依案例

　　以国家环保模范城市——油城克拉玛依为例。随着城市经济快速发展，城市“退二进三”、国有矿业企业划拨用地进入市场是必然趋势。但在划拨用地如何进入市场方面产生了分歧，具体表现在对划拨土地使用权价格构成的理解。

　　当地政府认为划拨土地使用权价格主要由划拨土地使用权取得成本、土地开发成本外加相关税费构成；而企业认为，作为从戈壁崛起的矿业城市，石油企业的长期投入是促进城市土地增值重要原因之一，企业理应分享一定比例的土地增值收益。在土地增值收益分配问题上的分歧，成为克拉玛依石油企业存量划拨用地进入市场的主要障碍。

　　通过分析发现，以上矿区、矿城案例中问题的实质，一个是没有复垦土地的回流机制；另一个是没有体现矿业投资产生的土地增值收益。在现有的政策框架下，即使矿企、矿城较好地完成了土地复垦、环境保护任务，也会遇到这样物质流和资本流阻滞的问题，说明矿业用地政策确实有亟待完善的空间。

　　捅破矿产土地资源资本循环的窗户纸：三个案例的启示

　　在物质流循环方面，目前已有较为成功的试点经验——

　　据2009年10月16日《中国国土资源报》报道，历经8年的广西平果铝矿采矿用地改革试点在2009年1月完成。在该采矿用地新模式试点中，改土地征用为租用土地，实现了矿业用地“租地——采矿——复垦——还地”的完整循环。2009年11月11日，徐绍史部长在平果铝视察时指出，这种做法，既满足了企业采矿用地需要，又确保了矿区耕地面积不减少，群众生产生活不受影响。这是科学发展、可持续发展、和谐发展的典范，平果铝的做法、经验和成效值得在全国推广。

　　在资本流循环的方面，也有成功的尝试——

　　大庆石油管理局采取三种方式盘活企业存量划拨用地：一是由企业先补交出让金，再依法转让取得土地收益；二是企业与政府联合招拍挂出让土地，土地成交额4:6分成；三是以市场化方式经营土场，凡建设项目取土均按规定收取费用，结果是双赢的。

　　在开拓采矿企业土地复垦、生态修复投资回收渠道方面——

　　中石油新疆油田公司种植了10万亩碳减排林，经测算可以年吸收二氧化碳540余万吨，虽然目前还没有明确如何实现碳汇交易，但在现实中已有成功的案例。

　　在以上这三个循环畅通的案例中，平果铝矿地租用试点，由于设计了还地的环节，打通了物质流循环通道；大庆肯定了矿业投资对土地增值收益的分享权，打通了资本流循环的通道；中石油新疆油田公司营造碳汇林参与碳汇交易的设想，将为土地复垦，尤其是历史上形成的、无法归还而又难以复垦为耕地的采矿废弃地找到新的投资渠道。

　　建立矿产土地资源资本循环观的政策建议

　　从对以上案例的分析发现：矿地复合循环的实质是物质与资本的双循环。小循环在矿区，目前我国有采矿废弃地约2亿亩，未来还要增加，保障发展和保护资源越来越大的压力应转化为越来越大的动力；中循环在矿城，据中国矿业联合会城市工作委员会2004年的界定，我国有矿业城市178 座，其存量土地有巨大的节约集约利用潜力；大循环在全球，将采矿用地复垦纳入到低碳经济框架中，不仅能架起国土资源管理与低碳经济之间的桥梁，而且将成为我国土地复垦和生态恢复事业的新动力。

　　为此，提出以下理论和实践建议：

　　首先，构建矿产土地资源资本循环理论之塔。基础是矿地资源资本循环机理研究；其上是基于物质流和资本流分析的矿业用地准入和退出机制研究；顶端是将矿地复垦纳入低碳经济框架的研究。

　　其次，种植矿产土地资源资本循环实践之树。具体说就是：扩大矿地租用试点，根据不同矿种的特点，采用灵活的矿业用地方式；肯定矿企对土地增值收益的分享权，盘活其存量地，促进矿城“退二进三”；鼓励企业已复垦土地对外租赁、承包并进行规模经营，引导矿企通过矿地复垦发展低碳经济；统筹规划，先易后难，拍卖土地复垦权，吸引社会资金的进入，培育专业的土地复垦企业，提高土地复垦的质量和效益。（作者单位：中国国土资源报社）