土地利用规划：由概念和本质属性谈起

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土地利用规划：由概念和本质属性谈起

摘 要：本文由概念和本质属性分析入手对土地利用规划进行认真研究分析，由此加深对我国规划理论和实践的理解，从而在广义的角度下对土地利用规划概念、本质属性、分类、起源与发展等基本问题和我国土地利用规划的缺陷有了更加深入的认识。研究指出：①问题导向性、空间性、过程性、未来性、干预性是土地利用规划的本质属性；②土地利用规划是通过采取面向未来的干预措施以解决某一区域的土地利用问题的一个过程，对此进一步分析可以得到若干重要认识；③在广义概念和本质属性基础上分析研究土地利用规划的分类、起源和发展会有新的理解；④在土地利用规划基本问题理解的基础上能更深入地看到我国土地利用规划理论和实践方面的缺陷。

关键字：土地利用规划 概念 本质属性 分类 起源与发展

一、引言

概念是逻辑思维的基本单元和形式，弄清楚土地利用规划的概念是正确认识土地利用规划的基础，对土地利用规划理论研究和实践发展具有重要的影响。

何谓土地利用规划？目前已有诸多的观点和看法，概括起来，主要包括以下几种：一是针对某一国家或地区的实践进行经验总结和理论提升，二是重点关注某种用地问题的概念界定，三是从某种理论出发进行的理论阐释，四是不局限于土地利用的广义规划概念。具体的如王万茂等认为土地利用规划是“在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施”[1]，主要是结合我国政府主导分配组织土地利用的规划实践；梁鹤年认为土地利用规划是“通过土地的合理利用和开发，在城市中保护、改进生活、生产和娱乐环境的过程”[2]，主要关注城市土地利用问题；FAO认为土地利用规划是“以水土资源的系统评价为基础，通过土地利用及其社会经济条件分析，选择和采用最佳的土地利用方案”[3]，主要是从发展中国家农业与农村发展角度出发进行的阐释；麦克劳林认为规划是一种系统分析和系统控制过程[4]，则是从系统论角度出发进行的研究探讨；利维认为“规划是一项无处不在的活动，是一项有意识的系统分析过程”[5]，是从规划的普遍意义角度来讲。然而作为概念则须是抽象和普遍的，忽略外延事物的差异，而现有的概念多是从特殊角度和侧重点出发，这也进一步会导致对土地利用规划分类、起源等基本问题的认识存在局限性。

基于以上认识，有必要认真研究普遍意义下的土地利用规划概念。由于广义概念应该反映事物类的本质属性，正确地定义土地利用规划概念需要首先正确地识别和概括土地利用规划的本质属性。因而本文首先辨别哪些是土地利用规划的本质属性，并由此出发界定土地利用规划的概念，然后在此基础上探讨土地利用规划的分类、起源与发展等基本问题，最后简要分析其对我国土地利用规划的启示。

二、土地利用规划的本质属性

本质属性是反映事物本质特征、直接决定事物的存在及其发展的特性，分析土地利用规划的本质属性，需要从土地利用规划存在和发展的特殊性角度入手进行。由此，土地利用规划的本质属性至少包括以下几个方面。

（土地利用）问题导向性：土地利用规划是应解决土地利用问题的需要而产生的，解决土地利用问题是土地利用规划产生和发展的动力。对于土地利用规划的问题导向，诸多学者做了很好的阐释。如吴次芳、叶艳妹等认为规划始于问题，分析土地利用问题是土地利用规划需要完成的第一个基本任务[6][7]；吴良镛认为规划要以问题为导向，从问题出发并作为切入点[8]；张京祥认为现代西方各种城市规划理论以及实践活动的产生，都源于先驱们对资本主义城市问题的诸多思考与探索[9]。土地利用问题随社会经济发展和时代变迁而不断发展变化，也会因地区自然状况或认识角度不同而有区别；土地利用问题也往往是现在已经存在的，也包括未来可能出现和发展的；土地利用问题产生的原因也是多方面的，如土地的稀缺性、土地利用的外部性等。由于土地利用问题的不同以及认识角度与应对策略等的不同，土地利用规划具有不同的内容、方法与模式。

（地球表层）空间性：土地利用是发生在地球表层空间的人类活动，因而空间性是土地利用规划的本质属性之一，土地利用规划也是空间规划体系的重要组成部分。土地利用规划总是针对不同的空间区域，如城市建成区及边缘区、乡村地区、生态地区、行政地区或者流域等。由于地球表层地域空间在尺度上的层次性和区域划分方法的多样性，因而存在复杂多样的不同层级、不同区域的土地利用规划。然而，正如克莱拉·葛利德所指出的，土地利用规划已越来越关注经济、社会、政治等非空间因素的影响[10]。

未来性：过去的已经过去而现在的即将过去，为解决某一地区的土地利用问题，土地利用规划只有也只能通过采取面向未来的措施来遏制现在土地利用问题的进一步发展或避免未来某一土地利用问题的出现，因而未来性是土地利用规划的本质属性之一。王万茂等认为未来性是规划最重要的特征，并认为规划的未来性实质是对未来不确定性的缓解和抵消[11][12]，预测是土地利用规划不可缺少和不容忽视的组成部分[1]；吴次芳等认为土地利用规划的本质是面向未来的[13]，是以预测为基础的[14]；刘卫东等认为土地利用规划需要对未来进行预测和控制、需要提高对未来的预见性[15]。然而，在土地利用规划的属性中未来性并不像许多学者所认为的那样十分重要，因为从某种意义上讲几乎一切针对土地利用问题采取的措施均是面向未来的。

过程性：土地利用规划不是一个时点行为而是一个过程。对此，王万茂等有精彩的描述：“土地利用规划是一种政治行为实施过程、一项综合协调过程、一个理性思维过程……”[1]；吴次芳等认为规划是横跨于决策和实施之间的连续性过程[16]，对于理性知识、责任、权威、控制等的需要均内在于规划过程中。

干预性：土地利用规划本质上是对于土地利用行为的一种干预，这种干预可以来自政府、土地所有或使用者、非政府组织等。王万茂等指出，政府借助于规划对土地利用进行干预是世界各国普遍的做法[12]。对土地利用行为进行干预是解决土地利用问题所必须依赖的手段，干预的目标应是实现和维护公共利益，具体的干预措施有配额制、规划许可与转用审批、分区与指标控制、保护性地役权设定与土地发展权转移等。

以上本质属性分别从不同的角度共同决定了土地利用规划的存在和发展：空间性从空间的角度，未来性和过程性从时间的角度，问题导向与干预性则是从内容和手段的角度。另外，有必要指出，公共性、公共政策性、政治性、目标性等不是土地利用规划的本质属性。土地利用规划并不必然代表公共利益，公共性只是人们的一种期望、一种价值追求，而实际却未必而且往往不是如此，土地利用规划往往代表统治阶级或强势集团的利益而忽视弱势群体的利益，如诺克斯等认为规划是资本主义自身发展产生的维持其生存机制中的一种[17]，戴维多夫提出的倡导性规划（advocacy planning）则呼吁规划师应为广泛的社会群体服务并尤其关注和保障弱势群体的利益[18]。从广泛的意义上讲，规划是一种无处不在的活动，尽管现代土地利用规划具有越来越多的公共政策性和政治性，但它们并不是其本质属性，如前苏联和新中国成立初期的企业土地利用规划。此外，尽管制定与实现一定的目标是土地利用规划的重要内容[7]，但这仅是从土地利用规划的问题导向属性中引伸出来的。

三、土地利用规划的概念

从本质属性出发，具有普遍意义上的土地利用规划是指：通过采取面向未来的干预措施以解决某一区域的土地利用问题的一个过程。这一概念简明地概括了土地利用规划的几个本质属性，但同时由于其普遍性而具有一定的模糊性。然而在此概念引导基础上，通过理论研究和实践探索不断清除其模糊性则可以逐步深入正确地认识土地利用规划。

从这一概念出发，通过进一步分析我们可以得出若干重要认识：

（1）土地利用规划随土地利用问题的演变而变化，因而理解土地利用规划要有历史的发展的观点；

（2）土地利用规划的发展有赖于人们对土地利用问题的认识，对土地利用问题认识的不同会产生不同的土地利用规划理念、模式；

（3）土地利用规划往往会因土地利用问题的复杂性而涉及众多的空间、非空间因素和多样的目标；

（4）土地利用规划随空间区域尺度的不同而具有不同的层次，不同层次土地利用规划应因面对空间区域尺度的不同而具有不同的内容、方法；

（5）土地利用规划会因区域情况的不同而不同，正确地进行土地利用规划必须坚持因地制宜和紧密联系实际；

（6）因影响区域的不同因素之间相互作用、相互影响，土地利用规划需要有综合协调的观点；

（7）土地利用规划因面向未来而须具有一定的预见性和弹性；

（8）土地利用规划因其干预性（尤其是政府干预）而须具有一定的权利基础和法律的保障与规范；

（9）土地利用规划既要防止政府公权对土地所有者与使用者私权的过度干预，也要避免过度放任私权而造成干预不足；

（10）土地利用规划是一个过程，不仅要注重规划编制更要重视规划的实施，这一过程除了政府、专家学者外也需要非政府组织、一般公众、弱势群体等利益相关者的参与。

四、土地利用规划的分类

分类就是按事物的性质划分类别，使事物更有规律，更便于理解、认识与应用。从土地利用规划的不同本质属性出发，土地利用规划可以分为不同的类别，由此可以加深我们对土地利用规划的理解与应用（详见表1）。

五、土地利用规划的起源和发展

由土地利用规划的问题导向性可知，土地利用规划一定起源于人类感知到土地利用问题并具有解决问题的意愿和所需的知识之后，并随土地利用问题的演变而不断发展。土地利用规划的起源和发展又是一个交互、动态的过程，在起源中继承发展，在发展中萌芽起源。本部分从土地利用规划的广义概念出发，追溯不同阶段不同类别土地利用规划的起源和发展，概要分析见表2。

六、对我国土地利用规划的启示

20世纪80年代以来，土地利用规划在我国逐渐获得重要发展，得到了各界的重视。然而在对我国土地利用规划实践与理论的繁多分析研究中，对土地利用规划本质属性、概念、分类、起源与发展等最基本问题的思考研究却并不常见，这致使我国土地利用规划在理论研究和实践方面因缺乏坚实基础而存在诸多不足和缺陷。

本文在以上研究的基础上，针对我国土地利用规划理论和实践，得出以下启示。

（1）我国土地利用规划实践处于城乡相对分离、不相协调的状态。我国的城乡规划主要针对城市、镇规划区内的建设活动，我国的土地利用总体规划则主要关注耕地数量保护和城乡建设用地规模控制，对于产业用地布局则分散在工业园区规划、旅游发展规划、农业发展规划等中。由于同一区域土地利用存在诸多的规划，规划之间不相协调与冲突现象突出。

（2）我国土地利用规划体系仍存在诸多不足，尚待进一步完善。一方面，国内城乡规划和土地利用总体规划等囿于门户之见和部门利益，缺乏整体和宏观视野，城乡规划虽名为“城乡”但却缺乏对广大乡村农业地区的规划控制，土地利用总体规划虽名为“总体”却没能起到对各种土地利用进行总体性的统筹协调作用。另一方面，我国不同层级土地利用规划之间缺乏应有的差异性和针对性，没有明确清晰的功能定位和相应的政策手段支持。

（3）对于国内外土地利用规划理论和实践的差异认识不足。一方面过多借鉴国外针对完全市场经济和私有土地背景下面向私人土地利用控制的规划理论与实践经验而忽视我国土地公有制和政府垄断土地一级市场等的国情；另一方面却又不能基于满足市场经济和私人土地利用的要求对土地制度和规划体制进行修正和完善而是过分强调中央集权和政府控制。

（4）对于国外土地利用规划理论和实践尚缺乏有效吸收和借鉴。对于国外的规划许可制、分区制、绿带控制、土地发展权交易、精明增长等仍认识和吸收不足，对于公众参与规划、公平与倡导性规划、可持续性规划等理论仍然未能有效地借鉴和实践，在土地利用规划与市场机制的协调、规划公众参与、弱势群体利益保障、环境与生态保护等方面有待加强。

未来我国土地利用规划应在对土地利用规划本质属性和广义概念正确理解等的基础上加强理论研究和实践探索，在城乡土地利用规划的协调与统一、土地利用规划体系完善与体制改革、公众参与和弱势群体利益保障、市场性激励机制的引入等方面有所进步。

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