济南市历城区创新土地管理机制的探索

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国土资源网 (2011年8月18日  10:56)  

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/ y( a: I* Q6 m  O李现文　连  勇   孙胜卓
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　　2003年初开始的土地市场秩序治理整顿，被众多媒体冠以“席卷全国的土地风暴”。事隔数年，曾引发这场“风暴”的源头之一——山东省济南市历城区，不断创新土地执法监管机制，违法用地宗数、面积及涉及的耕地面积均大幅下降，实现了由“大乱”到“大治”的转变。
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　　“短短几年，济南历城区违法占用耕地的比例由曾经的40%下降到目前的3.26%，违法用地由3200多亩减少到不足百亩，违法用地占用耕地的数量平均以每年50%的速度递减。”济南市国土资源局历城分局局长宫承义告诉记者，“这种由量到质的飞跃，源于一份红头文件的出台和实施。”
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　　区委书记：“违法用地，历城不治则济南乱”  
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　　“违法用地，历城不治则济南乱；只要历城过关，济南就能过关。”曾几何时，历城几乎成为济南市违法用地的“重灾区”。
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+ x6 \) T2 H  R2 Q　　历城区地处济南市城乡结合部，土地总面积13万多公顷，在10个县（市、区）中面积最大。前些年，历城区违法用地占每年征地量的比例大，最多时一年达3200亩。特别是个别近郊镇，违法占地成风，以租代征现象屡禁不止，一度成为全区土地管理的“顽疾”，甚至引发了当年的全国土地整治风暴。

% ^' t2 [( f1 q9 p* C　　历城区每年都要花费巨大的人力物力用于治理违法用地。仅2005年10月至2008年10月三年间，该区就组织联合执法10次，累计出动执法人员9000余人次，动用各类机械410余台次，拆除各类违法建筑28万平方米。这些暴风骤雨般的集中执法行动，对违法用地起到了巨大的震慑作用，违法用地行为得到了一定程度的遏制，镇领导的依法用地意识也初步建立。但部分村级领导干部和用地业主法制观念淡薄，利欲熏心，个别村集体甚至直接参与违法占地进行房地产开发。如不及早根除，违法用地随时都有可能大面积反弹。

　　面对错综复杂的局面，区委、区政府决心寻找更为有效的途径，从根源上找到治理违法用地的良策。
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8 N* {+ m2 T$ {) H7 A! l　　“违法占地为何屡禁不止，根源在于两方面：一是认识上的模糊偏差。有的干部错误地认为，发展不是为自己，占地多点无大碍，似乎经济发展就要多占地，甚至不惜违法占地。二是土地执法监察措施在落实上还没找到有效途径，仅仅思想认识到位不足以克服顽疾。”区委书记、区人大常委会主任李胜利在接受记者采访时这样分析。
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　　“历城区面积大、环境好、资源多，社会需求高，土地性质复杂，如果管不好，就会成为土地违法的重灾区。如何解决违法占地，根本问题要明确责任主体，明确各级政府的责任、各部门的职能。”李胜利说，“查处违法用地不单是国土资源部门一家的事，而是政府的事。作为政府部门，国土资源部门特别是国土所巡查、发现、报告及时很重要。”

　  他认为，国务院三部委出台15号令提出对违法用地实行问责制，作为地方领导，应该开动脑筋、创新方法，把15号令落到实处。只有从源头上抓，才能管得住；制止违法用地必须超前，项目建成后再去拆除必然付出更大的代价。

　  记者了解到，济南市历城区政府2008年10月发布的33号文件——《关于进一步加强和规范历城区土地执法监督监察工作的实施意见》，就是基于这样的认识出台的。在宫承义看来，这个文件，为基层政府实施有效的土地管理送上了一把“利剑”。

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: u9 r$ K% j- i 　 国土局长：“这份文件的作用，就像一把利剑”

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  　记者在历城采访时，上至区委、区政府领导，下到镇村干部，特别是国土分局的干部职工，无不知晓这个33号文。这份文件既对违法用地尤其政府主导的违法用地具有极强的威慑力，也为基层政府管理土地、国土部门严格执法撑直了腰杆。

  　为制定33号文，时任区长的李胜利多次参加调研、座谈，听取工作汇报、建议。33号文件出台前先后六易其稿，曾经在区长办公会上被两次否决，原因就是落实政策不够具体、问责主体不够明确。
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  　“如果措施不具体、问责不明确，这份文件的文件的分量就大打折扣，甚至流于形式。”李胜利尖锐地指出了文件草稿的软肋。经过反复修改和多次讨论，2008年10月6日，酝酿了近10个月的33号文终于以区政府文件的形式正式下发实施。这也是济南市首个以区政府文件形式下发、明确规范土地管理各个环节的正式文件。
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5 H$ q% L6 \' ^8 p7 X 　 33号文件明确规定，各街道（镇）政府主要领导为第一责任人，分管领导为具体责任人，坚决督促和支持监察机构、国土资源部门依法履行职责。各街道（镇）政府土地执法监察主要职责是：组织本辖区内国土资源动态巡查工作，及时发现、制止土地违法行为，组织对村（居）违法占地建筑的强制拆除等工作。

　 根据这份文件，一系列加强土地管理的制度相继出台：建立动态巡查制度，区国土资源执法监察人员坚持每周三次动态巡查，各国土所做到每日巡查；建立案件处理及报告制度，国土所发现违法用地行为时，要在两天之内书面报告给街道（镇）政府和国土分局，各街道（镇）政府对辖区内发生的违法用地行为，要在五日内处理到位；建立联合办案制度，建立由区政府牵头，公安、监察、发展改革、国土、住建、环保、房管、电力、工商等部门参加的联席会议制度，并确定专人作为联络员，做到信息共享，责任共担，构建共同责任机制；建立土地违法综合防控制度，对违法违规用地建设项目，各有关部门立即停办用地单位或个人的相关审批手续、行政许可等事项。

! M9 K! f8 x  D  　为确保33号文件能得到严格执行，李胜利和区长吴承丙分别就文件的执行问题专门作出批示，要求各级按分工严格执行，并要求区国土分局对各街镇巡查结果每周一报。对于上报的街镇违法用地周报，区领导会立即作出相应批示，并要求区委、区政府督查室督察处理，一周之后上报督办结果。据介绍，仅2009年，区委书记、区长、分管副区长关于对违法用地的批示就达23次，200多宗违法用地行为被消灭在萌芽状态。

6 i% `# y/ ^- Z3 M) } 　 这份文件的最大价值，在于细化了各街道（镇）、各村（居）、各部门和相关责任人的职责，同时对发现机制、制止机制和拆除机制都明确了责任主体。可以说，文件是三部委15号令在基层土地执法工作的细化，在某种程度上填补了基层实际工作中的空白。33号文出台后，省、市国土资源部门的领导都对历城区的这份文件给予高度评价。
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  　谈起33号文，宫承义感慨颇深：“解决违法用地问题，首先要解决人的问题，解决街道（镇）、村（居）领导的认识问题。33号文明确了各街镇、各村居、各部门和相关责任人的职责，形成了政府抓，大家管，资源共享，齐抓共管的局面。”他说，“千斤重担人人挑，各级各部门都有责任和义务。只有动真的，玩实的，真抓实干，形成良好的执法氛围，才能让违法用地像人人喊打的过街老鼠。”
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# c& D+ }" e& m' a  　国土所长：“愿管、敢管、会管了”
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4 T8 `2 [5 d2 G4 }  　如果说政策的制定出台，是对一级政府执政能力的考验，那么，政策能否执行到位，则是对基层工作人员更严峻的考验。

　 为确保33号文落到实处，去年11月1日，历城区又出台了《依法整治违法用地月度绩效考核通报办法》，对全区各街道、镇及区国土分局、各国土所依法整治违法违规用地案件工作进行月度考核，基准分100分，以扣分的方式进行，按得分排出名次。每月对各街道、镇的排名在历城有线电视台等新闻媒体进行公开报道。

  　《办法》规定，各街道、镇在接到国土所违法违规用地案件报告后3日内没有作出处理的，新增违法违规用地自报区国土分局之日起5日内没有停止违法建设的，10日内没有拆除的，以及对上级交办、媒体曝光的既有违法违规占地行为，应自执法部门作出拆出决定之日起20日内拆除；逾期未拆除的，扣除2～10分。

　 考核情况每月一通报，每季一考评，半年一小结，年终考核根据当年度卫片检查图斑统计结果。对于发现不及时、不到位的，隐瞒不报、压案不查的，查处、整改不力的，对区国土分局、街道、镇及国土所相关人员严格实行问责。

, T% Z% w' {* G  　宫承义告诉记者，过去国土部门两头受气，现在有政府撑腰，形象树立起来了，有权威了。国土分局局长可以约谈街镇党（工）委书记、镇长。他介绍，两年来，已约谈了7位街镇领导干部，对违法用地宗数多、面积大的街镇、村和相关责任人给予通报批评，并责成区纪检监察机关依据15号令和33号文予以严肃处理。目前，根据33号文的有关规定，该区已有两位国土所长被免职并调离工作岗位，对多个违法用地宗数多、面积大、影响坏的村委会主任给予通报批评、纪律处分或移交司法机关。

, M# V. W2 g1 ~7 e. J6 H- J% a: B) P  　“33号文的实施让国土部门有了主心骨，查处违法用地由国土部门的事变为政府的事，由一家的事转为大家的事。它给镇村领导干部戴上了紧箍咒，领导重视了，违法用地少多了。”董家国土所所长李焕东感慨地说，今年董家镇几乎没有违法占地。

  　王舍人国土所所长崔森介绍，垂直前国土所仅3名执法人员，管不了，也不敢管。他说，现在有了33号文作为尚方宝剑，责任明确、制度完善、执行有力了，我们愿管、敢管、也会管了。他告诉记者，现在大规模的拆除越来越少了。
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  　李胜利在接受采访时透露，严格的土地管理并没影响经济发展，历城区经济发展的后劲已经凸现。今年以来，区级财政始终保持30%以上的增长，在济南名列前茅。他深有感触地说：“这都源于严格规范的土地管理。实践证明，不乱占耕地，一样能实现科学发展。”

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