多元投入 利益分享

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国土资源网 (2011年8月10日  11:38)  

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□  李建中  孙贵尚
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　　我国矿山地质环境治理恢复工作力度不断加大，资金投入呈现逐年增加的趋势，而且增幅很大。但是国家对于矿山地质环境治理恢复工作的鼓励和优惠政策不是非常明确，只是在《矿山地质环境保护规定》等条文里面作了原则性的规定，致使地方很难据此有针对性的操作。这就需要摸索与推广良好的投资与管理创新机制，以期早日实现矿山地质环境治理良性发展。
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3 c/ d9 X+ T% X8 }. c- W　　矿山地质环境治理恢复新机制建设经验

　　——构建政府主导、市场跟进的推动机制。

　　安徽省建立的政府统筹规划、系统推动的新机制，取得了较好的实效。安徽省政府出台了《采煤塌陷区综合治理工作方案》，确立了“统一规划、综合治理，先搬后采、土地置换，征转有别、依法补偿，试点先行、保障应急，整合资金、配套政策，项目推进、明确责任”总体工作思路。根据“政府主导，企业主体，市场运作，各负其责”的原则，对采煤塌陷区进行综合整治。安徽规定采煤企业必须坚持“先搬迁、后开采”的原则，切实保护采煤塌陷区人民群众生命财产安全。矿区村庄搬迁整合所使用的农用地指标，原则上通过建设用地与农用地置换解决。矿山塌陷区旧村庄土地由地方政府负责在两年内完成复垦并通过省级验收，确保耕地总量不减少。矿区村庄搬迁整合涉及跨村民组使用集体建设用地的，采取农民集体建设用地所有权交换或者集体建设用地流转方式解决，做到产权明晰、用地规范。对于矿区土地坚持“征转有别、依法赔偿”——采煤塌陷区土地为农用地的，无需办理农用地转用审批，对于城市规划区外的塌陷土地，原则上不征转为国有土地，对其塌陷造成的损失，按照《矿产资源法》的规定，由采煤企业一次性给予赔偿，赔偿标准比照征收土地补偿标准执行；因采煤塌陷而失地的农民则纳入失地农民养老保障体系，农民个人支出的费用可以从赔偿费中支出。塌陷后不能用于农业生产或者虽然能用于农业生产但生产效益十分低下、集体经济组织要求征收的，予以征收并依法给予补偿。征收前已经按照征收土地补偿标准对塌陷土地一次性给予赔偿的，征收土地时不再重复支付征收土地补偿费用。在城镇规划区范围内的塌陷地应当依法征收。复垦后的土地仍然用于农业生产，保障塌陷区农民的长远生计。

　　——建立多元投入机制。
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　　江苏省通过政策引导，吸引民间资金，创造了比较成功的矿山环境恢复治理资金筹措模式。这方面最典型的是无锡市。无锡市制定了矿山环境恢复治理相关的激励政策和规定，提出了补、收、投三条措施：政府财政预算安排补贴一部分；以市场化方式开采出售余量资源收取一部分；乡镇从矿山环境整理土地收益中投入一部分。从实际运作情况来看，这些措施比较有效，对矿山环境整治的顺利推进起了重要保证作用。
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" q+ {# l1 n& ~5 p1 }+ \' M　　山东省则因地制宜，积极引导多渠道资金开展矿山地质环境治理恢复工作。威海、日照等市按照“宜绿化则绿化，宜开发则开发，宜建景点则建景点”的原则，走“以地引商，靠商治山”的路子，将城市周边、海边的废弃采石场、采砂坑建成了环境优美的公园。济宁市采取“上级扶一点，政府投一点，企业拿一点，群众集一点”的办法，不断扩大筹资渠道，取得了事半功倍的效果。
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# u! Z2 u1 Y8 d. S　　浙江省以服务于地方经济发展为切入点，以旅游景观建设和旅游开发为纽带，以旅游项目开发模式筹措治理恢复资金。如绍兴市永兴石料厂治理工程，投入治理资金1100万元，治理面积16.8亩，成为镜湖国家城市湿地公园的主要景点之一。

4 W( P+ O' L- Q6 Y0 ^+ ]) V: q　　——明确利益分享机制。
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　　山东省济宁市本着“谁投入，谁受益”的原则，制定了一系列鼓励投资治理的优惠政策。规定外商和其他单位及个人单独投资复垦治理国家已征用的塌陷地，从有收益之年起，10年内免交国有土地使用费，10年后实行减半征收煤矿企业复垦塌陷地的，收益和土地权属的确定按国家有关规定办理；其他单位和个人复垦国家未征用的塌陷地进行粮食生产的，3年内免交会同定购任务，并按国家有关规定给予税收优惠照顾；从事种植养殖业生产的，从有收益之年起，3年内按国家规定给予税收优惠照顾，并延长承包经营期限，种植业可延长到30年，养殖业可延长到50年；外商和其他单位及个人投资入股参与复垦治理的，按其投资比例享受收益分配。
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" F( ]. i( h! w6 I　　安徽省淮北市以“谁治理、谁受益”为基本原则，运用市场手段，积极引导市场资金开展矿山地质环境治理恢复工作。
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　　在《矿山地质环境保护规定》出台前，安徽省淮北市对于能治理恢复为建设用地的，象征性收取较少的费用，由有治理意愿的公司出资进行治理恢复，治理恢复后的建设用地由该公司进行开发，其收益全部归该公司所有。
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　　在《矿山地质环境保护规定》出台后，安徽省淮北市对于能治理恢复为建设用地的，则由国土资源行政主管部门出具治理恢复标准并验收，由有治理意愿的公司出资进行治理恢复。治理恢复后的建设用地由当地国土资源行政主管部门公开招拍挂出让，如果治理恢复后的建设用地使用权被该公司获得，则把该公司的治理恢复费用从土地出让金里面扣除；如果该公司没有得到治理恢复后的建设用地的使用权，则归还其治理恢复使用资金的基础，并多支付其治理恢复资金金额的5%~8%，作为其利润，以达到公司、政府、社会三方共赢。

　　对于可以治理恢复为农用地的，安徽省淮北市则采取“公司＋合作社＋农户”的经营模式，农民以土地入股分红，共担治理风险。公司是项目区的经营主体，合作社主要组织农户合理流转土地，引导农户发展规模经营，监督公司合法运营，有效保护群众合法权益。

　　创新投资与管理机制的有关建议

　　——推广政府全力推动的经验。
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　　地方政府重视，是矿山地质环境治理恢复工作开展较好的重要原因之一。安徽省由于采煤塌陷区较大，对民生和经济社会发展的影响较大。因此，安徽省政府非常重视矿山地质环境治理恢复工作，并取得了一些经验。建议这些经验可以在和安徽省经济发展水平和资源禀赋相似的省加以推广。

　　——出台矿山地质环境治理恢复项目管理办法。
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　　矿山地质环境治理恢复项目涉及的行政管理部门主要有财政管理部门和国土资源管理部门。从目前项目实施来看，不是很明晰，亟待出台矿山地质环境治理恢复项目管理办法，理顺管理，明确部门管理责任，使各地的矿山地质环境治理恢复项目“上得来、效益好、管得顺”。
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1 L/ ^. b2 {) K　　——建立项目督查制度。
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9 l8 P( f$ X1 d! l+ ]* e　　随着矿山地质环境问题受关注程度的增加，矿山地质环境治理恢复项目的资金投入也越来也多，项目管理的任务越来越重。项目管理工作的技术性又非常强，建议设置一个专门机构作为第三方，监督项目实施的全过程，补充行政管理上的盲点。通过聘用项目督查员，不定期深入现场，行使对治理项目实施过程中的组织、管理、进度、质量、安全、监理等方面进行监控，随时报告。

　　——尽快出台国家层面的鼓励政策。
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　　从各地矿山地质环境治理恢复的实践经验来看，需要多个部门联合出台鼓励和优惠政策。应明确矿山地质环境保护与治理的利益分配关系，建立多元投资机制，吸引更多民间资金参与矿山地质环境保护与治理。
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　　（作者单位：中国国土资源经济研究院）
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