关于《测绘地理信息市场信用信息管理暂行办法》的起草说明

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关于《测绘地理信息市场信用信息管理
暂行办法》的起草说明

一、制定办法的必要性和起草过程
      测绘地理信息是经济社会活动的重要基础，事关国家主权、安全和利益。测绘地理信息是战略性新兴产业的重要内容，广泛服务于经济发展、国防建设、科学研究、文化教育、行政管理、人民生活等领域，为社会主义现代化建设提供了重要保障，尤其是随着测绘高新技术发展，地理信息产业迅速兴起，数字中国建设不断推进，测绘地理信息工作对经济发展、国防建设和公共应急的保障作用愈发重要。近年来，测绘地理信息工作为汶川、玉树地震、舟曲泥石流、海南洪灾等重大自然灾害的抢险救灾及灾后重建提供了有力支撑，为全国二次土地调查、西部建设、南极科考、卫星应用系统建设等提供了及时、可靠的测绘及地理信息保障服务。中央高度重视测绘地理信息工作，胡锦涛总书记、温家宝总理、李克强副总理等领导多次对测绘地理信息工作作出重要指示或批示。李克强副总理视察中国测绘创新基地时对加快发展地理信息产业提出了明确要求。“十二五”期间，测绘地理信息工作将紧紧围绕“构建数字中国、监测地理国情、发展壮大产业、建设测绘强国”的总体战略，稳步发展，扎实推进，为社会发展和经济建设提供更加强有力的保障服务。
近年来，随着测绘地理信息市场的繁荣，测绘地理信息市场主体逐渐多元，测绘地理信息单位规模不断升级，测绘产品日益多样，测绘地理信息市场中违法违规、欺诈、不正当竞争等不诚信行为有所增加，破坏了市场主体间的相互信赖，增加了市场交易成本，扰乱了测绘地理信息市场秩序，严重制约了测绘地理信息市场进一步发展壮大。
市场经济就是信用经济，良好的市场信用体制有助于规则的建立、秩序的形成，能有效减少交易成本，避免资源的浪费，促进行业良性发展。《国务院关于加强测绘地理信息工作的意见》(国发〔2007〕30号）提出“加快建立测绘地理信息市场信用体系，严格市场准入和退出机制，加强测绘执法监督，形成统一、竞争、有序的测绘地理信息市场。”《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》（国办发〔2007〕17号）明确要求“国务院有关部门要根据职责分工和实际工作需要，抓紧研究建立市场主体信用记录，实行内部信用分类管理，健全负面信息披露制度和守信激励制度，提高公共服务和市场监管水平”。2009年，国家测绘局发布《关于加快测绘地理信息市场信用体系建设的通知》，明确指出“到2012年，要基本建立起覆盖全国测绘企、事业单位的市场信用平台，建立健全测绘地理信息市场活动主体的信用分类管理制度，实现信用信息的征集、查询、发布、共享和应用；测绘地理信息市场信用体系的建设和运行做到有法可依；测绘地理信息市场信用奖惩机制基本建立；测绘地理信息单位及其从业人员的信用意识明显提高；守法诚信的测绘地理信息市场环境初步形成。”《2011年测绘工作要点》明确要求“加快测绘市场信用体系建设，出台测绘地理信息市场信用制度”。
        测绘地理信息市场信用建设是一项系统工程，这项工作任务重、周期长，既需要各级测绘地理信息行政主管部门的层层推进，也需要测绘地理信息市场主体的积极配合和社会公众的广泛参与。测绘地理信息市场信用建设必须以信用为核心，在制度建设的基础上，依托测绘资质管理信息系统，建立测绘地理信息市场活动主体信用情况记录、共享、公布等机制，形成不同地区、不同层级间信用信息的交流、共享，实现测绘地理信息市场信用管理体系，促进测绘地理信息市场信用体系形成。构建完善的测绘地理信息市场信用体系，制度建设是第一步，目前，测绘地理信息领域的信用制度尚为空白，结合测绘地理信息工作实际，制定一部专门的测绘地理信息信用信息管理办法，势在必行。
国家测绘地理信息局相继在江苏、河北、浙江和湖北等省组织开展了测绘信用信息体系建设试点。在试点实践基础上，经充分调研论证，听取有关领导和专家意见，委托江苏省测绘局起草了《测绘市场信用信息管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。2010年12月国家测绘局组织召开了《暂行办法》论证会，有关试点省局负责人及专家参加了会议，对《暂行办法》进行了论证，并向各省、自治区、直辖市测绘行政主管部门及部分测绘资质单位征求了意见。根据反馈意见，我司对《暂行办法》进行了修改，形成了《测绘地理信息市场信用信息管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。《征求意见稿》共分六章三十九条，明确了测绘地理信息行政主管部门和征信机构职责，规定了信用信息的征集、信息查询发布、信息异议处理制度，明确了相关法律责任。
二、有关问题的说明
（一）关于测绘地理信息市场信用信息界定
       测绘地理信息市场信用信息是开展测绘地理信息征信的基础，科学、严谨地界定信用信息至关重要，如果宽泛界定信用信息，将与市场主体信用关联度不大的信息纳入征信范围，将大大降低测绘地理信息征信工作效率，与测绘地理信息征信的初衷相悖，难以取得实效。《征求意见稿》第二条规定“本办法所称测绘地理信息市场信用信息是指测绘资质单位在测绘地理信息市场活动中产生的，能够反应单位信用状况的信息”明确其范围。
（二）关于信用信息分类
      《征求意见稿》明确了测绘地理信息市场信用信息的分类，规定测绘地理信息市场信用信息由测绘资质单位的基本信息、测绘地理信息市场交易信息和其他信息构成，并列举了信用信息具体内容。《征求意见稿》规定不良信用信息的有效期限为自行为或者事件终止后5年，超过此期限的，不予披露和使用，警示失信行为的同时，兼顾对测绘地理信息市场主体的扶持，督促失信的市场主体及时改正，依法测绘，诚信经营。
（三）关于信用信息征集
        测绘地理信息市场信用信息征集工作范围广、难度大，任务重，征集的信用信息质量直接影响信用信息使用的效率，也关系到信用评定结果的权威性。《征求意见稿》第四条规定测绘地理信息行政主管部门可以依法委托或者指定征信机构开展征信工作，并在第八条明确规定了“征信机构自行收集”“测绘地理信息行政主管部门以及其他相关部门提供”“测绘地理信息单位主动申报”等三个征集渠道，最大限度地保证信用信息的广泛性、真实性、准确性。测绘地理信息市场信用信息与市场主体利益密切联系，测绘征信工作开展的同时，注重对私权的保护，《征求意见稿》第十四条规定，征信机构应当建立健全信用信息保密制度，完善保密措施，加强内部工作人员管理，确保信用信息安全。此外，《征求意见稿》也规定了信息主体具有同意权、知情权、查询权、异议权等一系列权利。
（四）关于信用信息公布
          为了保护信息主体合法权益，《征求意见稿》第三条、第十五条规定了发布信用信息的主体为测绘地理信息行政主管部门，明确规定测绘地理信息行政主管部门应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，对属于政府主动公开信息范围的测绘地理信息市场信用信息予以公开，并在测绘地理信息市场信用信息平台上发布。其他测绘地理信息市场信用信息，由征信机构征集获得之日起5个工作日内，报相关地方测绘地理信息行政主管部门，并由省、自治区、直辖市测绘地理信息行政主管部门复核后依法在测绘地理信息市场信用信息平台上发布。
（五）关于信用信息的使用
      《征求意见稿》第十九条规定信用信息的使用方式“各级测绘地理信息行政主管部门根据管理权限无偿查询、使用测绘地理信息市场信用信息。其他单位和个人查询、使用属于非政府公开信息范围的测绘地理信息市场信用信息的，依法实行有偿查询制度，具体办法由征信机构拟定，报有关主管部门批准后实施”。主管部门的无偿共享和市场主体的有偿查询制度，有利于测绘地理信息行政主管部门及时掌握测绘地理信息单位的信用情况并进行有效监管，也方便了测绘地理信息市场主体，使其及时了解潜在合作对象的信用情况，及时作出决策，有效降低市场经营成本。同时还规定了社会组织和个人查询信用信息的程序，明确有关查询信息的保密要求。
（六）关于信用奖惩机制
         测绘征信工作是测绘地理信息行政主管部门加强测绘地理信息行业统一监管、促进有序竞争市场形成的重要手段，《征求意见稿》第二十三条规定“测绘地理信息行政主管部门在开展日常监管、专项检查和表彰评优等工作时应当将测绘地理信息单位信用信息作为参考依据”。为了在测绘地理信息市场管理中更大限度地发挥信用评价的效力，促进测绘地理信息单位诚信经营，《征求意见稿》第二十四、二十五条分别明确规定了信用激励措施和惩戒措施。
（七）关于信用信息异议处理
        信用信息征集渠道较多，直接涉及信息主体利益，信息异议不可避免，畅通异议处理渠道，有效解决争议，将有效提高征集的信用信息质量，也增强了测绘地理信息征信工作的权威性、严谨性。为保护信息主体利益，避免失实信息带来的负面影响，《征求意见稿》第二十七条规定，异议处理期间，异议信息暂停使用。为防止征信机构不作为侵害信息主体利益，《征求意见稿》第三十一条规定，征信机构在收到异议处理申请20个工作日内不予处理的，申请人可以向测绘地理信息行政主管部门再次提出异议处理申请。
（八）关于征信机构监督管理
        征信服务是一种经营活动，征信机构是否能够科学、严谨、高效地开展信用征集、使用，是开展信用体系建设的关键，同时， 征信机构掌握大量信用信息，对征信机构的严格监管意义重大。《征求意见稿》第五章规定了对征信机构及其工作人员的监管方式，对违法违规行为明确应当承担的相应法律责任。为保证测绘地理信息数据安全，确保征信机构日常经营制度的公开透明，《征求意见稿》第三十二、三十三条分别列举了征信机构应当公示和备案的事项，第三十四条规定了重大泄密事件时的报告制度，第三十五条对征信机构解散、破产和撤销时的信用信息数据处理进行说明，确保征信机构严格按照规定开展征信工作，保护信用信息安全，确保信用评价真实、可靠。根据权责一致原则，《征求意见稿》第三十六条列举了征信机构应当承担法律责任的违法违规行为，第三十七条对征信机构工作人员的泄密、伪造、篡改等损害他人合法权益的行为明确了相应法律责任。