我国测绘业发展的战略思考

tengizxi · 发表于 2011-6-2 14:16

　　测绘业发展水平的标志
根据测绘业是地理空间信息服务产业的定位，衡量其发展水平首先就是服务水平而不能只看技术水平，其服务水平的核心标志可归纳为四个方面：有无数据（地理空间数据的覆盖范围与品种的丰富程度）；现势程度（数据的更新周期与更新速度）；可靠性（数据的位置精度、属性精度等）；使用难易（涉及数据标准化、软件实用化、应用大众化等方面）。

　　我国测绘业现状
在国家部委局中，国家测绘局较早就推动全行业的技术改造与科技进步。国家基础测绘设施工程的实施，完成了测绘由传统模拟时代进入数字时代。基础测绘取得长足进步，完成了覆盖全国的A／B级GPS网、GPS2000网，以及陆地与近海的似大地水准面CQG2000。一些省（市）已完成或正在实施省（市）C级GPS网以及厘米级似大地水准面等新一代基础控制工作。基础地理信息数据采集与建库方面，1：100万、1：25万数据覆盖全国并建库，目前已完成第二代数据更新，1：5万数据采集与建库正在实施，各省1：1万4D产品正稳步推进，不少省份已完成全省1／3以上，数字中国、数字区域、数字城市地理空间基础框架建设工程已经启动，正在普及并向深度推进。
　　我国测绘业的特点，一是定位于先行性、基础性、公益性事业，长期在计划经济模式下管理，加之测绘成果的保密特性，使得测绘业长期处于较封闭状态；二是我国测绘业按国家、省、城市三级管理模式，但国家与省级测绘管理的理念，主要是偏重于如何保证养活自己的队伍，对整个行业的管理力度比较薄弱。

　　影响测绘发展的主要问题
产业链发展失衡。地理空间信息服务产业的产业链是：数据源获取—数据采集、存贮、加工—数据应用与服务。测绘业当前的特点是抓了中间即数据采集、存贮、加工，但轻了两头：一是数据源获取手段单一且技术落后，国产资源遥感卫星资料分辨率低，难以满足基础测绘精度需求，数据处理能力也跟不上；航空摄影设备与技术落后，相机参数没有严格检测，导致摄影测量精度普遍下降，还经常飞不下来；二是数据应用上不去，无论是数据本身、软件支持、产品开发都跟不上快速发展的应用需求。
　　队伍管理粗放。没有引入优胜劣汰的竞争机制。地理信息标准滞后无序，导致数据一致性及其质量难以保证，数据反复修改转换效率低下。生产单位主要精力用于去找任务，很少按现代模式管理，产品开发、成本核算、资源整合等问题很少有人关注。航空摄影计划与市
场准入的粗放管理、重复摄影、质量难以控制等问题较为突出。
　　主流技术层次不高。目前测绘业虽然从“模拟”时代进入了“数字”时代，但其主体依然是劳动密集性生产单位，市场竞争也主要是在这种低层次下竞争，即仍然停留在数据生产、卖数据的阶段，很少通过整合、挖掘上升为“信息”并形成支持系统，为政府与社会提供咨询分析、辅助决策服务。此外，软件开发能力薄弱，制约着地理空间信息应用整体水平的提高。无论是数据采集、数据管理、数据应用等方面的软件都亟待发展与完善。
　　“证”出多门的准入政策。测绘市场的准入传统上主要凭测绘部门发的许可证，但目前这条路已不完全走得通，测绘事业单位本身由于没有工商行政管理部门发的经营许可证，没有规划设计许可证以及咨询、监理等资质，很多与测绘相关的招标项目无法直接参与。
　　测绘成果不全面且现势性不强。拿信息服务水平的四项标志对照，不难看到测绘成果存在的一些主要问题：一是数据方面。全国1：5万还有不少无图区，省级1：1万、城市1：500－1：2000“4D”产品尚未实现完全覆盖，已经采集的数据不完备，如DLG缺少地表覆盖信息
等。二是现势程度。根据我国航空摄影规划，大中城市、发达地区、重点防洪地区摄影周期为4年，一般地区8年，荒漠地区15年，高寒地区20年，显然很难满足我国当前社会经济飞速发展的需要。三是可靠性方面。DLG、DOM、DEM等数字产品精度是否达到国家基本地形图的
平面与高程精度要求尚无权威定论，DLG相对于传统地形图平面与高程精度、DEM相对于原地形图等高线与高程点精度有下降趋势。四是易使用性方面。目前有关基础地理信息方面的标准杂乱，重叠矛盾，不成体系，数据的一致性如DLG从要素目录、分类代码、数学模型、
数据模型、数据格式等都无法保证，难以实现数据共享。软件不足及互不兼容制约了数据的应用与普及。此外，数据的“密与非密”的界限难以把握，故从严控制，致使地理空间信息应用的社会化、大众化、网络化大受限制。

　　测绘发展战略目标
测绘管理方面
实施全行业统一监管。包括统一和协调测绘业的发展战略与发展规划，测绘资质登记管理，测绘任务立项与招投标管理，测绘监理管理，测绘成果管理，测绘标准的制定与管理，引导性政策的制定，科技攻关等。实现有序测绘，成果协议共享，杜绝重复测绘，如一个城
市不允许建立两套同等精度的控制网，同时在行业内引入竞争与监理机制，推行集约化管理。

　　测绘成果应用服务方面
建立国家级、省级与城市级网络体系与基础地理信息数据交换中心，实现我国地理空间信息成果的网络化一站式服务，包括用于地理空间信息的网上发布与查找、用于地理空间信息质量的评价、用于地理空间信息的数据下载和交互式制图、用于地理空间信息的在线集成
访问。

　　测绘立法执法方面
建立地理信息产业的完整法规与政策体系，包括管理、安全、保密、准入、共建、共享、产权、价格等。

　　测绘可持续发展
建立国家、省、城市、企业之间的紧密合作关系，进行合理分工，调动社会各方特别是地方的积极性，加速数据更新，实现测绘可持续发展，如遥感影像数据由国家统一接收、管理、提供，实现数据源共享。中、东部省份的测绘局可承担本省1：25万、1：5万、1：1万基础地理数据更新，四个国家测绘局直属局可承担辽阔的西部地区的数据更新。同时，应实现几种比例尺数据同步更新。

　　重大测绘项目建议
科技项目
发射高分辨率地球资源系列卫星，包括研制发射运行我国5m、1m分辨率全色波段及其配套的多光谱波段遥感卫星，以及3m、1m、0.3m分辨率的合成孔径雷达（SAR）卫星。
　建立航天部负责研制、发射、运行、维护，国家测绘局、中科院及其它部门的地面接收站，协同全国地方遥感机构负责数据接收、前期处理、建档、数据订购和分发。仿照国际上的管理模式，三者合理分工，资源共享。
　　建立DGPS＋IMU＋LIDAR＋DC航空影像获取及其数据快速处理系统。与卫星遥感功能互补的是航空遥感，将DGPS定位、IMU惯性测量、激光测高、数码相机等高新技术集成在一起，形成全数字影像获取系统，加快后期数据处理的速度。该项摄影测量技术的实现必将极大地促进数据采集工作的发展，使地理空间信息获取产生历史性的重大变革。

　　基础测绘、界线测绘及其它测绘项目
建设国家地理空间基础框架工程，其中2005—2010年，实现地理空间数据全国基本覆盖。
　　基础控制方面：包括建立国家级、省级、城市级统一的GPS控制网。水准高程控制网复测。精化似大地水准面，省级5－8cm（东、中部省份），城市级2cm。
　　基础地理信息框架数据采集与更新方面：包括1：100万、1：25万全国覆盖，1：5万全国覆盖，1：1万全省覆盖（除西藏、新疆、青海、内蒙古、云南、四川等省），1：500—1：2000大中小城市全部覆盖。
　　数据建库与数据集成方面：包括多类型数据集成，统一建库。建立多尺度数据库体系。
　　2010—2020年，实现地理空间数据全国范围无缝覆盖。
　　建立地理空间数据全面更新机制，实施全国无缝更新，更新周期达到1：100万、1：25万DOM、DLG数据1—2年，1：5万DOM、DLG数据2—3年，1：1万DOM、DLG、DEM数据3—5年，1：500—1：2000DLG、DEM数据0.5—1年、DOM数据2年。其中DLG数据中行政境界及相关地名，铁路、公路等要素的现势性要求0.5－1年。
　　建立区域覆盖的GPS差分网站：选定有需求的省（市）或区域，建立GPS差分网站，开展空间定位服务。
　　行政境界测绘与建库（2005—2010年）：建立国界、省界、地市界、县市界、乡镇界的具有法律意义的境界数据库。

　　基础设施建设项目
2006—2020年建立国家级、省级与城市级的数据交换中心及其相关交换网络；建立国家级、省级与城市级的数据可持续更新的投入机制及其技术体系。

　　重大措施的建议
政策与法规方面
研究和制定地理空间数据共享的相关政策与法规，制定规范测绘市场的有关政策与法规，研究制定测绘业引入民间资本的相关政策。

　　机制方面推
动测绘队伍的改制。目前城市一级的测绘队伍正在进行一场深层次的体制改革，一般变为股份制。测绘系统应关注并评估这场改革给测绘业带来的深远影响，同时应及时研究出现的问题，如何评估已有测绘成果的资本价值，防止国有资产流失，以及在这种市场体制下如
何进行成果管理、保障成果安全等制度。
　　国家测绘主管部门应从对直属单位的管理、对生产的管理逐步转移至更高层次的对行业的发展战略、规划、大型工程计划、科技攻关、项目及部门协调、标准制定、测绘行政监督等方面的管理，行使政府职能。

　　科技方面
科技项目实行招投标制，引入竞争机制。建议对近年来的科技项目进行一次全面而客观的检验，那将会发现已完成的成果转化为现实生产力的并不多，而在生产中得到推广应用的技术却并非来自科研项目，所以应该反思，必须改变当前只局限于少数直属单位承担课题、
养队伍的做法，真正提高科技水平促进生产力的发展。
　　改变科技成果的鉴定方式及其评价标准。检验成果的标准是实践，评价标准应该是具有真正的应用价值，是否能转化为现实生产力。

　　投入方面
加大政府对基础测绘经费的投入。当前的基础测绘经费制约了数据采集进度及其更新周期，现势性很难保证，必须加大投入。而且该项经费应列入每年政府预算。
　　促进民间资本进入测绘市场。在政府投入财力有限时，在某些可能开放的工程项目上引入民间资本。