理顺矿业权与土地权利关系

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张婉丽　李　炜　吴永高

　　合理界定矿业权与土地所有权、使用权的关系，是矿业用地研究的核心问题。正确处理矿业权和土地权利的关系，应按照矿产资源分级、分类管理原则，既要分探矿权和采矿权，又要分不同矿种区别对待。

　　矿业用地管理是土地管理和矿产资源管理十分重要的内容，在探矿权、采矿权的取得、使用和流转中占有重要的地位。由于现行法律法规对矿业用地的规定较少，矿业用地管理存在诸多问题，既不利于土地的节约集约利用，也不利于矿产资源管理和矿业权市场的发展。
　　关于矿业用地管理的原则性规定
　　——明确矿业用地属于建设用地范畴。《土地管理法》第四条第三款规定，工矿用地属于建设用地。
　　——明确探矿临时用地制度。《土地管理法》第五十七条规定，地质勘查需要临时用地的，应当办理临时用地手续。
　　——规定矿业用地有偿取得制度，但国家重点扶持的能源基础设施用地除外。
　　——规定重要地区限制采矿制度。《矿产资源法》第二十条规定，在特定地区非经国务院授权的有关主管部门同意，不得开采矿产资源。
　　——明确重要矿床不得压覆原则。《矿产资源法》第三十三条规定，工程建设时非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。
　　——明确土地复垦制度。《土地复垦规定》明确，因采矿破坏土地的应进行复垦。
　　上述规定分散在不同的法律法规中，并且较为原则，缺乏系统性。随着土地管理制度改革和矿业权市场建设步伐加快，权利主体日趋多样化，其权利意识日益提高，现行矿业用地管理规定可操作性不强的弊端越发显现。
　　当前矿业用地管理中存在的问题
　　法律规定不明确。《矿产资源法》未对矿业用地进行专门规定，关于矿山环境保护和土地复垦的规定比较原则，而《土地管理法》等相关法律除对勘查矿产资源规定了临时用地制度外，对开采矿产资源用地缺乏具体规定，对矿业用地准入条件、取得方式及程序、矿业用地优先权及相邻关系等问题都没有可操作性强的规范，导致矿业用地法律依据不够明确。
　　矿业用地的取得方式不尽合理。当前法律规定的矿业用地取得方式主要包括划拨、出让、农村集体企业自营或联营使用本集体土地、临时用地等。这些方式有的取得程序比较复杂，有的取得成本较高。比如，法律规定矿业用地涉及集体土地时，一般先由国家征收或征用后再申请使用国有土地。但随着我国矿业权制度改革和征地制度改革，矿业权主体多样化，行使矿业权的目的更多表现为矿业权人营利，矿业用地征地与法律规定征地的“公共利益”目的相矛盾，同时带来补偿安置等一系列难题。
　　矿业用地存在大量的违法现象。矿业用地的取得不经过审批和登记；矿业用地中划拨土地使用权被私自出租或转让，有的未经登记便办理抵押；小型矿山违法租赁农村土地，有的擅自占用耕地、林地、草地，有的随意堆放矿渣，排放污水，有的违法侵占国有土地或集体土地，造成土地侵权或权属纠纷问题。
　　土地复垦保证金制度没有建立，土地复垦难落实。一方面我国目前没有建立矿山环境恢复保证金制度，矿山环境恢复缺乏资金保障；另一方面许多矿山企业只用地不复垦，只追求利润不保护环境，加之不少企业经营欠佳，历史包袱沉重，无力履行土地复垦义务。
　　完善矿业用地管理制度的几点建议
　　正确处理矿业权与土地权利的关系合理界定矿业权与土地所有权、使用权的关系，是矿业用地研究的核心问题。
　　目前，关于矿权和地权的关系主要有两种观点：一种观点认为，由于矿产资源的稀缺性，矿业用地应具有优先权。另一种观点认为，矿权与地权是物权之间的一般关系，不存在效力优先问题。
　　我们认为，正确处理矿权和地权的关系，应按照矿产资源分级、分类管理原则，既要分探矿权和采矿权，又要分不同矿种区别对待。
　　第一，探矿应享有优先用地权。这是由探矿行为的特点决定的。探矿使用土地的期限短，对土地表层破坏很小，一般不污染环境，同时探矿是“找宝”活动，是可能使土地增值的行为，属于国家政策鼓励的行为。
　　第二，重要矿产资源的开采应享有优先用地权。重要矿产资源关系国计民生和国家战略利益，关系国家经济的可持续发展，其开采应享有优先用地权。当然，认定重要矿产资源的标准可以根据经济社会发展的需要随时调整。
　　第三，一般矿产资源开采用地按物权一般原理处理。这类矿产在国民经济中的重要程度一般，不应冠以“国家利益”享有优先权。如砂石、黏土等建筑材料类矿产，赋存于地表，采矿大多会破坏土地表层。出于严格保护耕地和合理利用资源的考虑，对于这类矿权与地权的关系，应该按照物权关系的一般原理处理，先成立者优先。
　　明确探矿、采矿有偿使用土地制度
　　土地资源有偿使用和市场配置是土地管理改革的必然趋势。将矿业用地从划拨用地范围中剥离出来，全部规定为有偿使用是必然的，也是可行的。矿业用地有偿使用不但有利于保护耕地，提高土地资源节约集约利用水平和矿产资源开采水平，而且有利于明确矿业权人的土地使用权，有利于保护矿业权人的土地权益。
　　明确探矿、采矿使用土地的审批、登记制度
　　虽然我国法律规定探矿要办理临时用地手续，采矿要办理建设用地审批、登记手续，但很多矿业权人认为取得矿业权后，自然就取得了矿业用地的使用权，不办理用地审批、登记手续，造成矿业用地矛盾和争议大量存在。明确规定矿业用地审批、登记制度，一方面有利于加强矿业用地管理，规范矿业用地取得的程序；另一方面有利于明确矿业权人的土地权利，减少矿业用地纠纷。
　　促进矿业用地取得方式多样化
　　对于国有土地，不再限定矿业用地必须办理土地出让手续，可以采取出让、租赁、作价入股等多种方式取得土地使用权；对于集体土地，应当建立集体建设用地流转制度，不再限定必须由国家征收或征用，探矿权人、采矿权人可以出让、租赁、作价入股等多种方式使用集体土地，涉及农用地的，须办理农用地转用手续。
　　妥善处理矿业用地中的相邻关系
　　我国《民法通则》第八十四条确立了法律处理不动产相邻关系的基本准则。矿业用地的相邻关系中应当赋予矿业权人施工作业临时占用和进入、通行权。同时，矿业权人由于生产作业给相邻关系人造成各种财产损害的，应当给予合理补偿或赔偿。
　　建立土地复垦保证金制度
　　采矿权人向管理机关缴纳土地复垦保证金，未能依照合同履行复垦义务的，保证金不予退还，专项用于矿山开采后的土地复垦。还可以土地复垦保证金制度为基础，建立矿山环境恢复保证金制度。
　　建立矿业用地争议裁决机制
　　矿业用地涉及矿产资源管理和土地管理两个方面的问题，矿业权、土地所有权、土地使用权、优先权、相邻关系、损害赔偿等各种权利和法律关系十分复杂，难免发生争议和纠纷，建立专门的裁决机制是十分必要的。一是由具有专业知识的人员进行裁决，有利于依法、合理地解决问题。二是专门机构裁决的程序简单，时限短，降低了消除争议的成本，有利于维护争议双方的合法权益。

　　　　　　　　　　（作者单位：中国土地矿产法律事务中心）

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