土地利用总体规划与统筹城乡发展

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[摘要]随着城市化、工业化的推进，迫切需要从土地规划方面统筹城乡一体化发展，本文先从土地利用总体规划与统筹城乡发展关系出发，就土地利用总体规划与城乡空间布局，构建城乡有序联动、城乡产业布局、城乡基础设施一体化和缩小城乡差距等方面进行分析，提出土地利用总体规划对区域土地利用具有指导作用，对城乡一体化建设起到了重要的推动作用；然后就土地利用总体规划编制如何与城乡总体规划、主体功能区规划等其他规划相衔接，围绕集约节约用地，合理规划用地布局，处理好保护耕地、保护农用地、保障经济发展用地关系，推进城乡一体化进度进行了探讨。
　　[关键词]土地规划、统筹城乡、关系、发展

　　随着城市化和工业化的不断深入推进，我国传统计划经济体制和二元经济社会结构下城乡分治的弊端逐渐显现，统筹城乡发展，推进城乡一体化建设开始成为必然选择。党的十七届三中全会从战略高度上指出我国总体上已进入“着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。所谓统筹城乡发展，就是要把城市和农村的经济与社会发展作为整体来统一规划，包括统筹城乡空间布局、产业布局，统筹城乡就业、资源配置、生态环境、社会保障等各个方面，牵涉到土地、规划、交通、建设等多个政府职能部门。
　　目前，全国上下正在进行新一轮土地利用总体规划的修编，它不仅是编制土地利用专项规划的依据，也是实施土地用途管制，规划城乡建设和各项建设的重要依据。如何在土地规划中统筹考虑城乡发展问题是当前我们面临的新挑战和新任务。科学发展观的指导思想也要求将统筹城乡发展贯彻到土地规划修编理念中去，在确定规划目标、调整用地结构和布局、安排重大项目用地等各方面都要落实城乡统筹发展的要求。
　　本文在分析土地利用规划与统筹城乡发展的关系的基础上，就如何在新一轮规划修编过程中推进城乡一体化建设提出几点相关的建议。

　　1 土地利用总体规划与统筹城乡发展的关系
　　城乡一体化是以空间结构规律为依据的，它与城乡用地的布局紧密联系。城乡分割最直接的表现就是城乡土地在空间上的割裂，进而延伸到管理体制、民生、政策等各个领域。而土地利用总体规划作为一种政策性活动，其最本质的功能就是把土地资源在各部门间合理分配、优化土地资源配置，它与城乡一体化建设息息相关。通过编制合理的土地利用规划，将城乡置于统一的空间下，通过城乡用地结构及布局的有效优化，从而引导城乡一体化建设。
　　1.1 土地利用总体规划与城乡空间布局一体化
　　城市和农村是两种典型的社会经济活动的空间组织形式。统筹城乡发展不仅涉及到城乡经济、产业、资源流动等方面，而且还涉及到城市和农村空间结构的调整与优化。这种空间结构包括点（如城镇居民点等）、线（如道路交通线等）、面（如耕地和建设用地范围等）。如何布局点、线、面，如何在保护耕地数量的同时保障建设用地面积、如何构建合理的城市规模，如何实现城乡之间的有序联系，这些恰好是土地利用总体规划需要解决的问题。通过合理规划空间分区、科学划定基本农田保护区、确定城镇村建设边界来引导城乡各类用地空间布局，在空间上落实用途管制。
　　青田县新一轮土地利用总体规划，根据自然环境条件、土地利用结构特点和土地利用规划功能，按照用途相似、位置相邻、方便管理的原则，将全县划分为：基本农田保护区、一般农地区、生态林保护用地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立建设用地区、风景旅游用地保护区和其他用地区等九大类土地用途区。
　　1.2 土地利用总体规划与城乡产业布局一体化
　　城乡产业融合是城乡一体化的重要内容。城乡产业之间应该是存在着密切的产业链和较高的产业依存度的。农村、农业、农民不应是一个孤立的个体，而应与区域内的产业有各种关联性。要从根本上改变我国农村长期单纯发展农业，城市单纯发展工商业的局面，必然要求加快农村二、三产业的发展，包括大力发展农产品加工业，围绕农民生产生活和农产品流通大力发展农村第三产业等。统筹城乡产业发展体现在经济结构调整上，重点是统筹城乡的产业布局。目前，我国存在城乡空间产业布局混乱、产业机构不平衡、基础设施建设分散等问题，这就要求优化土地资源配置，使城市建设用地、乡镇建设用地和农业用地相互协调，以促进城乡统筹发展。土地利用总体规划就是要实现土地资源在各部门、各行业之间的合理分配，尤其是土地利用类型中第一和第二、三产业部门用地的比例，即农业用地和建设用地的数量比例结构。具体到县级土地利用总体规划上，要统筹安排好城乡各业、各类土地利用的规模、结构和布局，合理划定城镇用地规模边界和用地扩张的边界。
　　青田县土地利用总体规划合理确定了城镇用地规模、农村用地规模，使城镇、村庄用地规模与人口规模相匹配，促进城市化和工业化，实现城乡一体化发展。
　　1.3 土地利用总体规划与城乡基础设施建设一体化
　　城乡一体化不仅体现在城乡经济一体化，还应缩小城乡之间的公共事业发展差距。如加快改善农村民生，发展农村教育、卫生和文化等社会事业，建立和健全农村社会保障制度等，这也是统筹城乡发展的突破口。而具体到与土地利用规划相关的部分，则是明显改善农村居民的生活环境，道路、水利、供水、排污、绿化、通讯等基础设施基本配套，使城乡基础设施都能适应或超前于当前经济与社会发展的要求。土地利用总体规划作为一个土地资源配置方案，涉及部门间政治利益、经济利益、社会利益的重构，对维护社会的公平与稳定具有积极的推动意义。新一轮土地利用总体规划纲要明确提出要保障必要基础设施用地，保障能源产业用地、统筹安排交通用地以及合理安排水利设施用地，保障新农村建设用地指标。城乡一体化不仅要求城乡经济社会发展均衡，而且要求城乡之间存在相互依存的关系。因此，合理规划城乡交通设施用地、水利设施用地、能源设施用地、环境设施用地及民生工程设施用地，既有利于人流、物流、信息流的通畅，又是统筹城乡发展的重要保障。
　　青田县土地利用总体规划优先规划交通用地，通过合理安排交通用地规模，建立中心村之间的15分钟、中心城镇之间半小时、核心经济区之间45分钟、中心城市到各集镇1小时交圈的公路网，通过交通网，促进城乡联动，统筹城乡发展。
　　1.4 土地利用总体规划与缩小城乡差距
　　城乡差距也表现在城乡居民收入差距之上。“三农”问题的核心是农民收入问题，庞大的农业人口、农村二三产业发展不足以及城市吸纳农村劳动力的能力有限等原因都导致农村中大量剩余劳动力滞留。统筹城乡发展就必须统筹城乡就业，缩小城乡收入差距。其根本途径是拓宽农村剩余劳动力转移领域，加快农业剩余劳动力转移，稳定和完善农村基本经营制度和有序推进农村土地管理制度改革，建设城乡统一的土地市场体系。对于农地产权制度改革，其基本取向是“完善权能，放开产权，管好用途”。而从土地利用总体规划的角度来看，从规划的制定到实施都必须始终强调其权威，通过严格的用途管制，防范和控制农村土地产权流转可能产生的各种问题。
　　综上所述，土地利用总体规划从地区总体利益出发，根据各部门发展规划，协调平衡农业、城市建设、基础设施建设等各项用地的需求，实现区域用地结构和布局合理化。它对区域土地利用具有指导作用，也对城乡一体化建设起到了重要的推动作用。只有科学地编制土地利用总体规划，才能协调城乡用地矛盾，统筹城乡发展。
　　2 合理编制土地利用总体规划，统筹城乡发展
　　2.1 将土地利用总体规划与其他相关规划协调衔接
　　土地利用总体规划的主要任务，一是实现对涉及公共利益和具有特殊功能的重要土地资源，如耕地等的保护；二是实现对建设用地规模与结构的合理布局，防止无序开发；三是组织需要政府投资的重大土地利用工程和项目，提高土地利用综合效益。由此可见，它在城乡一体化建设过程中起着重要的推进作用。然而土地利用总体规划与其它空间性规划在内容和目标上存在一定的交叉重叠，其本身也需要与其他规划进行对接，才能灵活运用，在妥善处理城乡发展与用地的问题中发挥引导作用。其中主要涉及到城乡规划与主体功能区规划。
　　一是与城乡规划的衔接，主要是与县域规划、城市规划、城镇规划、村镇规划、村庄规划、城乡一体化发展规划等衔接。如城市规划，它在土地利用总体规划划定的城市建设用地范围内，从满足城市功能的需要出发，合理安排其空间布局。2008年1月1日，《城乡规划法》取代原《城市规划法》并正式生效，城市规划进入了城乡规划的新时代。它与土地利用总体规划衔接点主要在于确定城市用地的范围、城市人口规模。
　　二是与主体功能区划或生态环境功能区划的衔接。主体功能区规划的主要任务是确定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能分区，建立起以开发强度等级差别控制的空间开发管制方案。而土地利用总体规划按照确定的土地利用类型，通过对各类用地的统筹安排，协调各部门的用地需求，使主体功能区规划确定的管制方案在空间上得到具体体现。
　　除了与上述规划之间的相互衔接之外，在土地利用总体规划修编中，国土部门应积极与发改委、建设、交通、农业、水利等部门进行沟通衔接，通过重要指标对接、重大专题会商等方式，认真论证，综合分析，全面反映了规划期内各类用地需求。
　　2.2 合理布局，处理好农用地与建设用地之间的关系
　　新一轮土地利用总体规划编制时应围绕“节约集约用地”的主线，正确处理好农用地与建设用地之间的关系。
　　基于保护和合理利用农用地的角度，在规划中具体要做到以下几点：（1）严格控制非农建设占用耕地，建设项目选址时必须贯彻不占或少占耕地的原则，确需占用耕地的，应尽量占用等级较低的耕地，扭转优质耕地过快减少的趋势。（2）加强对农用地结构调整的引导。合理引导种植业内部结构调整，确保不因农业结构调整降低耕地保有量。（3）稳定基本农田保护面积和提升基本农田质量。科学调整耕地和基本农田布局，把优质耕地划入基本农田，引导耕地和基本农田集中连片分布。
　　基于节约集约利用建设用地的角度，在规划中具体要做到以下几点：（1）以需求引导和供给调节合理确定并严格控制新增建设用地规模，强化土地利用总体规划对新增建设用地规模、结构和时序安排的调控。（2）新增建设用地主要从以下两方面获得，一是对存量建设用地的挖潜；二是优先开发缓坡丘陵地、荒草地、裸土地等未利用地和废弃地，积极引导城乡建设向地上、地下新空间发展。（3）加强建设用地空间管制，实行城乡建设用地扩展边界控制，严格划定城镇工矿和农村居民点用地的扩展边界。（4）建设用地规划时应重点保障重大基础设施和重大产业基地项目、民生及生态环保工程、城市发展和产业集聚区等用地需求，为工业化、城市化发展预留空间。
　　2.3 整合规划农村建设用地，引导农村居民点合理布局
　　农村是城乡体系中至关重要的部门，理应在土地资源配置上享有和城市同等的权益。以往的土地利用总体规划中对农村重视程度不够，对农村土地的具体利用布局往往没有详细的规划，只有概略的规模控制。地方建设用地指标高度集中于城市，农村非农建设受阻，村庄用地盲目无序发展。为支持新农村建设，在修编新一轮土地利用总体规划时，必须严格界定城市用地范围，并提出详尽的管制导则。要切实保障新农村建设的用地需求，尤其是农业生产、农民生活必需的建设用地，大力支持农村康庄道路、水利等基础设施建设和教育、卫生、等社会事业发展。合理安排农村宅基地，禁止超标准占地建房。合理引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并。合理安排居民点的数量、布局和规模，改善村庄内部环境，避免村庄的不合理扩张。以集约节约、交通便捷为原则布局新建设的居民点，并严格控制其规模。
　　2.4 优先和整体考虑基础设施用地
　　在新一轮土地利用总体规划中，应优先考虑必要的基础设施用地，特别是农村基础设施用地，即农村的饮水安全、农田水利、乡村道路、能源等基础设施建设以及教育和卫生等公共事业用地，在规划中应予以重点保障。此外，还必须将城乡基础设施用地结合起来整体考虑，主要是各类交通用地、水利设施用地和能源产业用地。在规划中把交通网络用地放在建设用地规划的优先地位，加强城市中心区与城郊乡镇的联系以及各乡镇之间的联系，留足交通设施规划用地，使人流、物流、信息流在城市与农村之间畅通无阻，最终实现城乡融合。加强水利设施的规划选址和用地论证，优先保障具有全国和区域战略意义的重点水利设施用地。推动农村水利设施建设，保障以灌区续建配套节水改造、雨水集蓄利用和农村饮水安全为重点的农村水利设施用地，促进农业生产和农村生活条件的改善。按照有序发展、积极发展电力、加快发展石油天然气、大力发展可再生能源的要求，统筹安排能源产业用地，优化用地布局，严格项目用地管理，重点保障国家大型能源基地和电源、电网、输气管网建设用地。此外，还应从关心公众需要的角度出发，增加公共服务设施，尤其是应急用地的供给。