煤都山西的生态治理之路

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: [4 F+ X7 \) C7 n$ |! \5 ]| 作者： 邢云鹏 王红杰 | 来源： 中国国土资源报 |  

, g$ v4 |$ _. B+ ^　　核心提示
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* D0 X& ?, H+ P+ a  q; r5 u1 Z& U　　“有井没有水，有田不能种，裂缝到处有，走路要小心。”这是10年前流传于山西的一句顺口溜，反映了长期高强度采煤给这个资源大省带来的生态灾难。

　　据统计，截至2006年年底，山西煤炭采空区已达到5000多平方公里，土地塌陷触目惊心，人民群众的生命财产面临巨大威胁。
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; l( g# ^) G+ B2 D　　面对问题，山西省痛下决心，从上世纪90年代开始，拉开了大规模治理采煤塌陷区的序幕。如今，10多年过去了，治理工作取得了显著成效，一片片宜居家园，正在塌陷区上崛起……

　　眼下，正值防灾减灾宣传周，相信山西省的做法能给其他存有类似问题的地方，带来有益的启示。
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- j4 |' F0 E' K; j( q" {0 j　　采煤大省的生态困惑

　　在撑起“中国能源大厦”的同时，煤炭的高强度开采给山西带来了生态灾难，采煤大省几乎变成“塌陷大省”。
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. p& c6 b8 U! W) J" J% c% f, k$ U　　山西煤矿资源种类多、分布广、储量丰富，素有“煤海”、“煤都”之称。目前，山西省煤炭资源探明储量2900亿吨。统计数据显示，新中国成立以来，山西煤炭产量从1949年的267万吨，到2010年的7.41亿吨，共生产煤炭119.21亿吨，占全国生产总量的1/4以上。其中，省际外调量占全国的3/4，为新中国的社会主义建设作出了不可替代的贡献。
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　　然而，在撑起中国能源大厦的同时，煤炭的不合理开采也给山西带来了困顿。
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% b9 m2 e( T; Y, \& M+ p　　由于资源环境保护意识不强，加之相关法律法规和制度不健全等种种原因，山西的煤炭开采一直是以近乎掠夺式的方式进行，造成了煤炭资源的极大浪费和破坏——全省煤炭回采率最低的仅勉强达到15%左右，平均在20%~30%之间。按年产5亿吨计算，每年有将近20亿吨煤炭资源弃留井下无法回采。

$ b3 K. b! g1 x' \　　而且，长期持续、高强度且不合理的开采，成了很多地区水资源被污染以至于枯竭的主要原因。山西人均水资源不足全国平均水平的1/5，人畜吃水大部分靠煤系裂缝水，而煤矿开采恰好破坏了这个层段的含水层，导致泉水流量下降或断流，更加剧了水资源的短缺，水资源严重缺乏的警钟长鸣不绝。
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. s5 i& q/ `3 v, v　　一项由10名院士参与的调查表明，山西每挖1吨煤，损耗2.48吨水资源。以年产5亿吨煤计算，每年有将近12亿吨的水资源遭到破坏，这相当于山西省整个引黄工程的总引水量，可为山西3000万人口每人每月供水3吨。

　　更令人担忧的是，采煤已使山西省的地质环境不堪重负。据山西省政府2006年年底的统计，山西省因采煤造成的采空区目前已达5000多平方公里，导致土地大面积塌陷。在采矿权主体灭失地，有676个村庄受到地面塌陷、滑坡、浅层地下水疏干等地质灾害的威胁。其中，201个村、4.8万户17万名农民受到的威胁最大，有的甚至生命财产都受到了威胁。
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; b8 X9 j; G( X4 p  {　　“有井没有水，有田不能种，裂缝到处有，走路要小心。”这句曾在三晋大地上广为流传的顺口溜，就是山西省在2000年时脆弱地质环境的真实写照。
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　　2002年3月的一天，晋城城区西上庄办事处夏匠村村民赵晋青，开着车去地里施肥，突然一下子连人带车陷进地里。赵晋青急忙跳车呼救。几十名村民费了好大力气才把车子拉了上来。提起此事，赵晋青至今还心有余悸。

3 G* T- _6 ^' d7 J+ j　　2003年10月28日凌晨，因地下被采空，大同市云店公路海龙大桥垮塌，桥北路段下陷并发生三处大面积塌陷，塌陷区面积分别约为2520平方米、3000平方米和19200平方米，最大下陷量在1.7米左右。
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　　2003年12月23日，同煤集团云冈铁路专线燕子山一路段发生地面塌陷，影响区长280米、宽约170米，铁路路基最大下沉量超过1米，横向位移50毫米，在塌陷区边部形成了多道宽10毫米~300毫米的地裂缝，导致该段铁路中断运行。
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　　2007年6月，在太原市万柏林区化客头街道办事处新道村，村民房屋的墙上出现了宽窄不一的裂缝，最宽的有十几厘米，地面下沉导致许多房屋倾斜，严重的已经倒塌。村委会主任梁建忠叹息，新道村以前是个山清水秀的好地方，全村800多亩地，受塌陷影响，现在都不能种了。

　　采煤塌陷不仅威胁着现代人的生活，也严重威胁着山西的文物，就连世界最古老的摩崖大佛——蒙山大佛也未能幸免。这座被专家和学者誉为世界上最早的巨型摩崖佛像，不仅高于已被炸毁的阿富汗巴米扬大佛，而且比四川乐山大佛还要早162年。

　　晋源区文物旅游局在2005年的8号文件中这样描述：除了种种自然界不可抗力的毁坏，挖煤采石爆破产生的震动，造成大佛风化部分的崩塌，加速了风化的进程；同时，大佛所在地的地质环境也被破坏，大佛下部35米处已形成采空区，一旦顶板塌陷，势必导致大佛垮塌。

5 P/ h6 V, @% K3 g　　“目前，我省的采煤塌陷区总面积已达1000多平方公里……山西这个昔日的采煤大省，如今几乎变成了塌陷大省。”山西省国土资源厅地环处负责人一提起地质灾害，显得很激动，“首先要做的，就是尽快开展地质环境调查，查明家底，从而实现矿产资源开发与环境保护的共赢。”
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$ c& I$ F2 L, t" g' g: F　　治理大会战悄然拉开

8 p- g4 T9 |( [　　从上世纪90年代起，山西省就展开了对采空塌陷区治理的积极探索，阳城、晋城、太原、大同……一场大会战悄然拉开。
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　　屡屡发生的矿山采空区地质灾害，给当地人民群众的生命财产带来了巨大威胁。为确保广大人民群众的生命财产安全，解决山西因煤炭开采带来的资源、环境和生态问题，从上世纪90年代，山西省就开始了积极探索。
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* z1 ~& c7 y" R　　1992年，山西省阳城县在全国首次推出了煤炭储量块段管理办法。所谓储量块段管理，简单地讲，就是将煤炭资源切成豆腐块，按块段进行管理。

% x) {- p2 \5 k$ f- m, c" [  b　　从2000年起，晋城城区制定了详细的土地塌陷治理规划，根据不同的地状地貌，因地制宜采取不同的办法，该填的填，该垫的垫，在全区开展了一场治理采煤塌陷地的大会战。
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　　2004年，乡宁县实施了“一矿一业一事”工程。该县县委、县政府联合发文，要求县内每一座合法煤矿企业兴办或联办一项带动农民增收的非煤产业，以及一项社会公益事业，具体标准是：每卖1吨煤，拿出30元用于“一业一事”。

/ Z6 y% e& B/ }　　山西各市县探索的一系列办法，不同程度地缓解了山西煤炭开采带来的资源、环境、生态压力。但是，这些治理手段本身有很大的局限性，难以从根本上去除病根，被许多人称为“头痛医头，脚痛医脚”。更主要的是，在治理采煤塌陷时，资金难以保障，实施治理的仅仅是村集体经济实力雄厚的村庄，更多的无村集体企业的村庄又该怎么办呢。

& `: \' |5 L7 F; {　　针对这种现状，山西省国土资源厅分管地质灾害工作的副厅长牛来有认为，煤炭采空区的形成，一个重要原因是由于煤炭行业无序发展。
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2 `" t! ~5 ~6 u; L. y( Z7 {5 }) j" n$ A8 ]　　很长一段时间以来，山西没有合理的矿区规划，铲车、小平车、骡子车齐上阵，谁都可以挖，谁都可以采，导致原本贫瘠的黄土地千疮百孔。无偿划拨的开发体制，使经营者只需投入很少的成本就可获得开采权。于是，许多小煤矿掠夺性开采，挑肥拣瘦，不仅造成资源浪费，而且在矿井下根本没有留下保安煤柱，形成了严重的塌陷隐患。另外，由于没有严格执行“谁开发、谁治理”的规定，许多地区煤炭采光了，“煤老板”却跑了，地质环境治理的重担只能由政府来承担。

: o. l$ b9 f# Y8 q　　为了切实治理大面积土地塌陷，去除山西人心中的隐痛，从2005年至2010年，山西开始煤炭新政——打击非法采矿、整合煤炭资源、启动生态环境治理工程。
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　　2007年，山西省委、省政府把农村地质灾害治理，列入了年度要办的12件实事之中，力争用三年左右，全面完成采矿权灭失地村庄因采矿造成的土地塌陷、房屋损坏和地下水疏干等严重地质灾害的集中治理任务。

: K$ T5 Q2 z+ d$ s1 e, l　　在治理中，资金筹集采取省、市、县财政按5∶3∶2的比例投入，搬迁补助每人5000元，危房修缮每人补助1200元，打井每米补助2000元，造地每亩补助5000元。
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　　组织领导方面，各级政府成立了由国土资源、财政、建设、水利等部门组成的领导组。2007年至2008年，山西省投资18亿元，集中解决了6.7万户26万名农民住房安全和严重饮水困难问题。
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9 w! b4 l, ]5 |. P3 }4 e　　经过5年的攻坚克难，山西全省的煤矿总数由4000多座减少到2600座，30万吨以下煤矿全部淘汰，保留矿井全部实现机械化开采，煤炭工业发生了质的变化，进入了全新的发展阶段，能源基地的地位进一步巩固。

　　“感谢政府、感谢省国土资源厅为我们盖了新房。”2008年1月10日上午，晋城市城区北石店镇大张村和大车渠村民选派代表，敲锣打鼓给国土资源厅送来锦旗和感谢信，并送上了一块写着“心系群众，情洒万家”的大匾和一面写着“公仆真情百姓感恩”的锦旗，表达了对国土资源厅牵头开展的农村地质灾害治理工程的感激之情。

　　村民代表牛建矿激动地说：“俺们住危房已经好多年了，国土厅为俺们盖新房，让俺们从危房里搬了村来。俺们老百姓没啥文化，可谁给俺们办事，俺们就要用口为他们树碑！”

  ~: V2 i4 j' u) [& {　　从根本上解决问题
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7 d" V, i6 X: R9 }　　在进行治理的同时，山西省各级政府积极进行探索，力求建立长效机制，彻底破解因采矿带来的采空区地面塌陷问题。
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" H: ?& w  h1 C# y　　在进行治理的同时，山西省各级政府积极进行探索，力求建立长效机制，彻底破解因采矿带来的采空区地面塌陷问题。
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" H3 [5 y9 B( ^1 k$ A4 u　　太原市国土资源局杏花岭分局分管地质灾害工作的副局长武卫斌这样告诉记者，要实现彻底治理的目标，必须让矿山企业在开采前，先缴纳一笔资金，用于因开采引发的地质环境灾害的防治，才能改变以牺牲矿山地质环境为代价的资源开发模式，避免发生“企业破坏、政府埋单”的不合理现象，有效督促矿山企业履行矿山地质环境保护与治理恢复的义务。

　　2003年，为了加大矿山地质灾害防治保证金收缴力度，大同市国土资源局利用两年时间，组织人员完成了《大同市矿山地质灾害防治保证金实施办法（草案）》的起草工作。2005年2月5日，该市政府第二十二次常务会议审议通过，以大同市人民政府令第四十八号公布，自2005年3月1日起施行。这是山西省第一个以地方政府令的形式明确要求收缴矿山地质灾害防治保证金的地级市。

　　在大同收缴矿山地质灾害防治保证金的同时，太原市也在积极调研。2010年4月28日，太原市国土资源局召开新闻发布会，对《太原市矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》的有关问题回答了记者提问。《太原市矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》经山西省第十一届人民代表大会常务委员会批准，自今年5月1日起正式施行。以地方性法规的形式出台矿山地质环境治理恢复保证金管理制度，太原市是全国的第一家。

　　太原市国土资源局局长张宝玉介绍，关于建立矿山生态环境恢复补偿制度，此前，国务院《地质灾害防治条例》中规定：“因工程建设等活动引发的地质灾害的治理费用，按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担。”《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》也明确提到：“财政部、国土资源部等部门应尽快制定矿山生态环境恢复的经济政策，积极推进矿山生态环境恢复保证金制度等生态环境恢复补偿机制。”
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　　目前，全国大部分省（区、市）和部分地级市都相继出台了保证金管理制度，有的以政府规章的形式出台，有的以其他规范性文件的形式出台。太原这次出台的办法要求，矿山企业在开采之前，要先交够一笔资金，由矿山地质环境治理恢复主管部门保存。在采矿过程中，矿山企业要边开采，边治理恢复。一次性治理恢复完成或分期治理恢复完毕，经验收合格的，保证金的80％将返还矿山企业。自验收合格之日起3年内，为质量观察期，期满没有出现质量问题的，保证金余额及利息将全额返还。

　　山西省国土资源厅厅长李建功认为，从建立防范地质灾害的长效机制来说，必须坚持矿产资源开发与矿山环境保护并重的原则，坚持预防为主、防治结合的原则，坚持“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”的原则，加快建立防范地质灾害的长效机制，才能有效防范采矿引发地面塌陷的问题。大同市、太原市出台的办法，为山西省治理采空塌陷蹚出了一条新路。
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( i; e  j/ E* a- M3 I# A　　“绿色山西”缓缓走来
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　　“要以‘转型综改试验区’为统揽，全省域、全方位、系统性地推进转型发展，在‘十二五’再造一个新山西。”
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* u! j% F7 c$ t: _: C# e& D9 x0 {7 [　　2010年4月20日，太原市国土资源局晋源分局发布消息：蒙山大佛逐步摆脱地下采空区的威胁。这是山西省在悬空区上建设家园的一个成功范例。
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　　太原市国土资源局晋源分局分管地质环境的副局长杨爱凤介绍说，2008年以来，为了彻底改善蒙山和风峪沟的地质环境状况，该地区先后申请国家和省级（矿山）地质环境治理项目4个，总投资2.11亿元，开始对蒙山景区和风峪沟地质环境和矿山地质环境进行治理。

　　其中，2010年1月，太原市申报的“蒙山矿山地质环境治理项目”正式获得国土资源部批准，并获得7400万元中央财政资金支持。蒙山地质环境综合治理一期项目主要完成了蒙山开化沟口不稳定斜坡、蒙山道路两侧潜在崩塌体、箱子村煤矿采空区治理等，并对荒山荒坡进行生态恢复。

　　随着蒙山地质环境综合治理（一期）项目的完工，目前蒙山大佛景区荒山荒坡植被得到恢复，地质灾害隐患基本被消除，当地人居环境和旅游环境大大改善，千年古佛度过危机。据了解，蒙山地质环境综合治理二期项目正在加紧进行，主要对一期项目外围进行整治

　　前不久，记者走进晋城市区，映入眼帘的是一片片“绿色岛屿”。漫步晋城街头，到处是绿意葱葱的园林风景。通过几年的治理，这个曾经遍布“悬空区”的煤都，俨然变成了一个满眼都是绿色的宜居城市。
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5 P' N5 E! `# q: t( G- E; o! N% o　　晋城是山西省煤炭基地，丰富的煤铁资源刺激了当地的“黑色”产业，使当地迅速走上脱贫致富之路，成为山西最早实现全市整体达小康目标的地市。同时，采煤也使大量的土地成为“悬空区”，致使土地塌陷、房屋开裂、水井干枯、道路毁损等地质灾害不断发生。
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　　时任晋城市委书记的李雁红说：“煤堆矿渣上建不起文明城市。只有创建和营造生机盎然的绿色生态环境，才能保证晋城的协调发展。”于是，一场从“黑色”到“绿色”的变革在全市展开。晋城市按照“谁破坏，谁复垦”的原则规定，对有复垦义务的采矿企业，由企业自行组织复垦；因采矿造成一般塌陷的土地，由采矿企业出资，当地村委组织复垦。
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, D+ W9 `& |" w* w' t4 K* c1 ^- x　　为了解决土地塌陷造成房屋无法居住的问题， 晋城市采取了三种方式：一是在富裕的乡村采用整村搬迁的方式，集体投资进行新村建设；二是在乡村经济一般、房屋损失不严重的地方，进行局部维修；三是在采矿区灭失地、乡村又比较贫困的地区，政府投资进行移民搬迁。

; Z. N) E8 q4 g' q( c　　治理采空区塌陷需要大笔资金，如何解决？晋城市国土资源局与该市财政局联合下发了《关于加强土地复垦费征收使用和管理的通知》，加大对采煤企业土地复垦费的征收。几年来，晋城市共征收土地复垦费几亿元。另外，晋城市还采取承包责任制、拍卖、租赁等形式，广泛吸收社会闲散资金。对开发复垦土地的村镇及单位，晋城市还给予奖励。这些措施激发了全市人民开发复垦的热情，各乡村的复垦工作很快展开。

　　在短短的时间里，晋城市先后完成望云煤矿土地复垦项目、泽州县下村镇史村土地复垦项目、城区废弃煤矿土地复垦项目等采煤塌陷地土地复垦项目，共开发整理土地3万余亩，复垦采矿塌陷地1.9万余亩，增加有效耕地3.7万余亩，解除了耕地塌陷的隐患。
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　　“再不能前50年赚钱，后50年看病了。”太原市更是将采空区地质灾害治理作为工作重点。

　　太原西山地区是“十一五”期间国家投资建设项目最为集中的地区之一，煤炭开采给西山地区造成突出的地质灾害问题，不仅植被覆盖率降低，地下水系也遭到严重破坏。太原市副市长吉久昌说，“我们要通过大规模搬迁、大范围淘汰、大面积绿化、大力度保护、大手笔建设、大市场运作、大开放引进，把西山地区真正建设成为生态环保、绿色宜居、人地和谐、山川秀美的新区域。”

　　2008年7月5日，太原市制定出西山地区综合整治可持续发展方案，实施西山生态恢复、西山水系恢复工程和万亩生态园建设工程、河道治理及绿化工程。目前， 绵延数公里的非法储煤场被取缔、私挖乱采严重的74座小煤矿被关闭、万亩生态林扎根西山、狮头水泥公司开始整体搬迁、西山货运专线已开工建设……如今，太原市西山地区已悄然变脸，一个“绿色西山、活力西山、和谐西山、人文西山”走进了太原市民的视野。

& E, ^: ~$ l, ^: i$ v　　“要以‘转型综改试验区’为统揽，全省域、全方位、系统性地推进转型发展，在‘十二五’再造一个新山西。”4月27日，山西省省委书记袁纯清会见香港知名媒体高层采访团时表示，国家确定山西为资源型经济转型综合配套改革试验区，赋予先行先试的权利，给山西带来重大机遇。山西要以转型综改试验区为统揽，艰苦奋斗，全省域、全方位、系统性地推进转型发展，协调推进工业新型化、农业现代化、市域城镇化、城乡生态化，加快建设绿化山西、气化山西、净化山西、健康山西，不断提高群众的社会保障水平、收入水平、健康水平、科技教育水平，在“十二五”再造一个新山西。
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　　一个采矿塌陷的山西正缓缓走出人们的视野， 一个转型跨越发展的新山西正在向世人缓缓走来。
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