对全国国土规划编制的几点建议

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对全国国土规划编制的几点建议

目前，经国务院同意，国土资源部和国家发展改革委正在组织开展全国国土规划纲要的编制工作。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出：实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。重新审视和研讨国土规划的一些基本问题，丰富和完善国土规划的创新性思维，是提高国土规划科学性和有用性的必要理论准备。下面谈几点不成熟的想法。　　取人之长，补己之短，做好国土规划定位
　　规划多，是国土规划定位的难点
　　我国已经构建了一个庞大的，且相对完备的国家规划体系。过去国土规划的重点内容，核心任务绝大部分已经独立成为专项规划，而且都已经处于我国规划体系中的重要位置。同时，主体功能区规划、城乡规划、区域规划等发展迅速，实质上在部分地行使国土规划的功能。空间规划“数规”并存，国土规划编制与实施存在相当大的难度，因此，必须要有独创性，否则，就会事倍功半。
　　落地难，为国土规划定位提供了机遇
　　虽然这些规划存在相互制约、内容重复和功能交叉的问题，但也有一些共同点：出发点一致、终极目标一致、对国土空间和国土资源需求一致。据不完全统计，仅一个省（区）的省级专项规划少则50余个，多的有上百个，区域发展规划、城镇体系规划、主体功能区划、产业发展规划等很多规划都需要落地。
　　国土规划作为空间规划体系最高层级规划，是国土资源开发与空间布局相关规划编制的重要依据。在处理与其他规划方面的关系上，不去论谁是上位规划，要取人之长，补己之短，避免简单重复。以国土资源调查评价成果为基础，以土地二次调查国土资源管理职能为切入点，统筹国土资源和国土空间持续利用与国民经济各项事业发展的关系，确立国土规划的基础性、综合性、战略性地位。
　　继承创新，有限目标，确定国土规划的功能
　　重新审视国土规划
　　应更加强调国土空间开发格局的优化、资源优化配置，以及生态环境的保护与综合治理。国土规划可以视同为统筹协调经济社会发展与人口、资源、环境关系的国土空间布局与资源优化配置方案。对国土规划可以形成以下基本认识：
　　第一，国土规划是一种政府的公共管理行为，是政府进行宏观调控的一种手段，目的是弥补市场调控的盲目性、自发性和滞后性。
　　第二，国土规划是依据经济社会发展战略和国土自然条件、经济社会条件，对国土资源和国土空间开发、利用、保护和整治的统筹谋划，和在时间上和空间上的总体安排和部署。
　　第三，国土规划的对象有三：国土空间、国土资源及其开发利用活动。由此，国土规划是集国土要素规划和国土空间规划于一体的综合性规划。
　　第四，国土规划的范围是全部国土，包括海洋、地下的矿产资源。国土规划将国土资源和环境作为一个系统，统筹谋划。
　　明确国土规划的作用与内容
　　国土规划的作用可以体现在以下四个方面：
　　明确方向：在全面调查了解重要国土资源禀赋和开发利用状况，评价国土资源与环境综合承载能力的基础上，结合国家重大发展战略，明确国土空间开发利用与资源优化配置的战略目标，描绘未来发展美好的前景。其国土空间布局方案和思路，为经济社会发展布局提供依据，其重要资源资源优化配置思路，为经济社会发展速度和规模的确定提供参考。
　　优化国土空间开发格局：构建国土空间开发体系，确定不同类型的重点发展区域和发展方向；确定人口、产业、城镇的合理布局，明确发展的方向、规模和结构；合理安排交通、通信、动力和水源等区域性重大基础设施。
　　提升国土资源功能：确定国土综合整治重点领域和重大工程，加强国土综合整治；创新生态环境保护模式和途径，提出环境治理和保护的目标与对策；构建能源矿产保障体系。
　　约束规范不良的国土开发利用活动，协调各类规划，引导产业、基础设施和城镇布局：统筹协调当前与长远、需要与可能、整体与局部等各类关系，对国土资源和在国土上的主要经济活动和经济要素，进行综合的考虑和配置，平衡国民经济发展重点领域的资源需求规模，确定本地区主要自然资源的开发规划、布局和步骤；建立与社会主义市场体制相对应的国土空间管理与资源优化配置政策体系。
　　国土规划的核心内容有三个：一是国土空间开发布局，包括区域开发格局划分、经济社会发展中心区布局（包括城镇布局）、重大基础设施布局等。二是国土资源优化配置、包括确定重要国土资源开发利用方向、区域重要国土资源开发规模与结构、提出促进国土空间开发格局优化的国土资源管理宏观政策等。三是国土综合整治。三项内容互为基础，互相促进、互相制约。
　　把握时代要求，编制好国土规划
　　国土规划要有高效、和谐、绿色、开放的时代特征
　　所谓高效，是要落实节约优先战略；所谓和谐，是要包容性发展、改善民生、城乡统筹和区域协调；所谓绿色，是要低碳发展，构建环境友好型的生产方式；所谓开放，是要有全球视野、提高国家竞争力。同时，国土规划要有现代气息，有坚实的信息化基础，并采用先进的编制和实施手段。
　　国土规划在时间上，基于现在着眼未来，有超前性；在站位上，要体现国家意志，规划内容不易过细，要管全局、管长远。做到长远战略，阶段安排，滚动修编，以应对未来的不确定性。重点突出生态环境保护、国土综合整治、基础设施建设、城镇体系布局等公共服务或公益性工作方面，对于产业布局等发展规划的重点内容，主要从结构变化的空间响应——空间结构重组的角度考虑，避免与国民经济和社会发展规划等在内容上的重叠。
　　需要与可能相结合，正规划与反规划相结合，面、点、线相结合，构建国土空间开发格局
　　建议以国土资源调查评价成果为基础，特别是以二调数据为本底，做好与相关规划的空间耦合，综合考虑经济社会发展、 生态保护、地质环境安全等因素，做好国土空间开发布局。
　　一要统筹需要与可能。充分考虑我国的国情和区域协调发展的需要，同时结合区域资源和环境条件的可能。基本逻辑是先考虑发展需要，再考虑资源环境的可能，促进中西部发展，应该是国土规划的重点。
　　二要统筹规划的刚性和弹性。在规划的过程中必须预留出一定的调整空间。一方面采用正规划方法，对我们能够判断相对准确的内容，进行科学合理的规划；另一方面，可以采用反规划的方法，划定国土空间开发的“红线”，或待规划区，对特定区域进行保护，或留待以后规划。而后，通过空间布局、准入限制条件等来优化国土空间开发格局。
　　国土空间开发布局要面、点、线结合，形成多中心网络型的国土空间开发格局：
　　面：区域国土空间开发格局的划分（全覆盖）。以促进区域协调发展，落实国家区域发展总体战略为目标，重点考虑中西部发展，重视跨省域的协调，东部的优化。基本路径是：以目前的东、中、西、东北、海域格局划分为基础，将经济地理与自然地理相结合，进行细化，特别是占全国70%的西部地区的面积，要区别对待。格局确定后，要配套区域发展引导政策，差别化管理，解决不同类型区域的区域分工和定位问题，并对重要资源开发利用活动做出宏观部署。
　　点：国家级或世界级重要经济社会发展中心区划分（不全覆盖，但要与区域国土空间开发格局相协调，原则上每个区域都要有）。以培养增长极，提升国家整体竞争力，提高国土经济密度为目标。基本路径是：在已经形成的两横三纵的经济地理发展格局的基础上，考虑中西部增长极的培育，同时，重视中型城市的布局和发展。
　　线：重大基础设施布局。以缩短经济距离为目标，围绕区域发展引导政策和经济社会发展中心区建设进行，同时要考虑国土安全问题，如沿边地区等的需要，重点布局交通、能源、水等通道。基本路径是：原则上尊重相关规划安排，主要从空间落实上进行引导。
　　继承和创新相结合，建立科学有效的国土开发调控政策体系
　　确立的国土开发调控政策，促进国土资源优化配置，是国土规划的重要内容。要系统梳理国土资源开发利用与保护的现行政策与法律，以促进国土资源节约合理利用为切入点，从土地用途管制、资源利用效率、地质安全保障、国土整治重大工程等方面设计实施抓手。加强地方调研，将地方政府实施较好的创新性政策，有选择地上升到国家层面。树立新型资源观和资源管理观。
　　一要坚持节约优先，强化资源节约的政策导向，以提高资源利用效率为重点，通过资源利用方式转变促进经济发展方式转变。
　　二要实行供需双向调节，促进由外延粗放利用资源向内涵集约利用资源转变，以资源利用结构调整推动产业结构优化升级。
　　三要改革资源管理方式，完善资源管理制度和标准，加强资源的数量、质量和生态综合管理，促进资源和环境保护。
　　四要统筹考虑国内外两种资源，以开放、动态、全球的的视野，构建资源安全保障体系。