国土规划中的空间组织新思路

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国土规划中的空间组织新思路

当前，全国国土规划编制工作面临三大基本问题：首先，国土规划主体思路要“与众不同”，体现出与主体功能区规划等相关规划的差别；二是如何体现规划任务的“全面与侧重”，突出规划的重点和可操作性；三是注重与相关规划的关系协调，规划内容不重复、不矛盾。作为综合性空间规划，国土规划主体思路创新成为规划编制最为核心的问题。
　　为更好地落实国家“十二五”时期产业发展、城镇化推进、区域统筹、资源节约、环境友好等重大战略部署，统筹考虑主体功能区规划、重点区域发展规划的实施，体现国土资源部门特色，突出“发展”这一主题，初步提出“国土发展空间类型体系”这一理念，作为国土规划的核心思路。
　　所谓“国土发展空间类型体系”是以突出“发展”为主线，统筹“开发”和“保护”，将宏观层次的“国土分区”与中微观层次的“空间类型划分”相结合，由1级国土发展区与2级国土经济空间、国土生态空间、国土整治空间共同组成国土发展空间类型体系。1级国土发展区的划定不是全国国土规划空间类型划分的最终目标。通过划定每个国土发展区，明确各发展区在城镇体系建设、工农业发展、新农村建设、重大基础设施布局、生态环境保护、国土自然整治、国土经济整治等方面的差别，为部署不同区域国土规划任务和目标提供依据。全国国土规划重点任务的部署和安排，主要针对各国土发展区中的重点2级国土空间进行落实。
　　这一理念可以将国土规划中各项重点内容进行串联，而不是简单地拼凑，并且同时适用宏观、中观和微观尺度，使得规划的具体措施和指标可以落地。同时，充分体现部门特色，充分体现其他部门的利益，实现与相关规划的差别。
　　从空间组织关系和空间类型划分层级来看，每个规划区域均可以分成若干个1级国土发展区，每个国土发展区由2级国土经济空间、国土生态空间、国土综合整治空间共同构成。在体现不同区域共同发展目标的同时，也要突出发展规模、内容、方向、模式、准入条件和相关配套政策上的差别。
　　这里的“空间”主要是指某种开发、利用、保护方式的均一空间范畴。作为图形表达，主要是在某一行政区内或者打破行政界限的大、中、小型图斑。“国土发展空间类型体系”不同于简单意义上的“分区”。全国国土规划对国土空间开发利用管控的实现，将传统意义上的行政化“分区”与空间开发利用形式的“详细分类”相结合，突出重点空间类型，共同形成国土发展空间类型划分体系。
　　从空间分类组织的基本目标来看，1级国土发展区主要明确区域发展方向之差别，体现国家重点区域发展政策，支持重点区域（发展）规划落实。而各类2级空间类型体系是优化国土空间开发利用布局和结构有力着力点，使规划具体政策和工程进行精确落地和部署，对相关规划进行空间统筹和优化，也是充分体现相关部门规划利益的重要途径。
　　从国土规划实施口径来看，全国规划重点突出大尺度“区”的差别，突出国家领域内的城市群、国家重点农业空间、大型基础设施、少老边穷地区、国家级生态保护区等重点环节，并对省级和重点区域级规划作出重要指导和部署。省级规划和重点区域规划主要负责规划详细任务的落实和指标的落地，在省级和重点区域范围内的国土发展区基础上，应按照2级空间类型分别部署规划任务。各级规划均通过1级区实现全覆盖，每个1级区空间范畴内的2级空间类型，以空间规模大小为第一级指标，以财政、税收、金融、产业、公共服务、民生等工程、政策为二级指标。每类2级空间单独提取出来，放到全国省、自治区、直辖市和重点区域尺度上，就成为该项领域的某种专项发展要素的布局和结构图。
　　另外，在规划期设置方面，充分考虑到未来20年我国国土空间剧烈、快速变化需要，省级规划和重点区域规划的基期，最好在同级别2次土地利用规划期之间，最为互补规划进行部署。
    从新时期国土规划任务体系设计来看，根据“十二五”及中长期国家发展战略需求，结合国土空间开发利用重大矛盾与挑战，新时期国土规划包括9项重点任务：一是统筹各类开发建设规划，建设高层次综合性国土规划体系；二是严格保护农业生产空间，提升农业产业发展水平；三是合理确定工业发展空间，设计各类园区准入、效益标准；四是科学进行农村类型划分，规范推进城乡建设空间统筹优化；五是优化城镇建设拓展规模，科学推进城镇土地改造；六是突出国土综合整治，构建边境国土安全格局；七是促进海洋国土和谐开发，提升区域海洋区位优势；八是创新生态环境保护途径，实施以“发展”促“保护”；九是完善国土资源管理制度，配套特色资源利用政策。
　　每项规划任务均以对应的空间进行落实和实施，具体为：任务一主要是对各类开发建设规划、资源规划、生态环境保护规划进行空间需求统筹，主要通过国土经济空间和国土生态空间进行落实；任务二、三主要是提升农业产业发展水平，配置相关政策，引导工业产业区域互补式发展，主要通过国土经济空间中的农业经济空间和工业经济空间进行安排；任务四是根据不同区域资源环境开发利用允许度和国家战略部署，引导、实现区域差别化的城市拓展模式和发展途径，主要是通过国土经济空间中的“城市（群）、县、乡镇经济空间”部署实施；任务五、六是将规划区域的农村分为传统保护型农村、综合发展型农村、外迁整治型农村，对农业产业发展和城乡统筹进行空间科学化引导，统筹部署各项国土综合整治工作，以国土整治促国家陆域边境建设，通过国土综合整治空间进行落地；任务七、八是将海洋主体功能区规划及相关重点规划进行统筹并协调，与生态环境保护规划形成互补，并创新生态环境保护模式，主要通过国土生态空间、海洋国土空间进行实施；任务九主要是通过完善国土资源配置、开发、利用、管理政策和制度，提出区域差别化规划政策措施体系，并与上述各项主要任务进行衔接，形成国土规划一大特色抓手，分别在各种类型国土经济空间、国土生态空间、国土综合整治空间中有针对性部署和安排。