国外土地利用总体规划实施的经验与启示

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从国际上看，欧美等发达国家的土地利用规划产生较早，规划理论、方法和制度相对较为成熟。因此，本章对美、英、日、加等国的土地利用规划制度进行简要介绍和评述，为完善新一轮土地利用总体规划实施保障措施提供经验和启示。　　一、国外土地利用总体规划实施概述
　　（一）美国的土地利用规划
　　1、美国的土地利用与资源保护
　　19世纪美国土地利用的根本观念是个人拥有土地所有权，即主张拥有土地所有权的个人可以按自己的意愿使用土地，这是不可剥夺的权利。这种观念对于促进美国19世纪经济的繁荣与发展起到了重要作用，但不幸的是这种观念持续的时间太长，由于过分的放纵土地所有者对土地及其资源的滥用行为，以至于给土地及其资源带来无法补偿和越来越严重的损害。20世纪初期，保护资源运动开始盛行，1938年美国国家资源管理局的一份报告指出：“愚昧无知、漫不经心或贪得无厌已将我国资源糟蹋到几乎令人难以相信的地步……美国国家政策的任务应当在于使土地的占有和利用为促进全民的福利服务，而不应仅仅为个人的利益服务。”随着对土地资源价值认识水平的提高，主张进行土地利用规划的力量不断增强。1946年美国牧草局与土地总办公室合并，成立了内务部土地管理局，对公有土地及其各种资源价值进行管理，以便更好的满足现在和将来美国人民的需求。同时，1961年以夏威夷州的第一部土地利用法案的诞生为标志，各级地方政府对私有土地利用的介入也在不断加深，通过土地利用管制计划和土地立法等规划手段，对各种土地利用行为实行不同程度的干预。
　　2、美国土地利用规划简介
　　（1）规划体系
　　根据法律规定，地方土地利用规划一般采用总体规划、区划和土地细分三级规划体系。地方总体规划是该地区未来发展的蓝图，是地方政府进行土地开发利用决策的基础。总体规划立足于对土地利用的长期打算，明确土地将被允许开发的类型、土地利用的空间关系及未来发展的总体模式。区划是在遵循总体规划的基础上，说明该地区每一宗土地直接的、允许的用途。区划的目的就是要贯彻执行总体规划政策。土地细分是政府用以指导宗地被划分为小地块时制定的规划。一般情况下，未经地方政府许可不得任意分割土地。地产所有者在为出售、出租或筹措资金进行土地分割时，要受当地土地细分规划的制约。具体程序是：政府收到有土地分割的申请，即刻着手检查该宗地的分割方案；在各级规划控制的基础上，进行地块分割的环境影响分析，并举行公众意见听取会；获得通过后，土地分割者负责对和地块有关的基础实施进行安装和改进；直到地块分割记录存档以后，地产所有者才有权对分割的地块进行出售或出租。
　　（2）规划程序
　　州法律为市县一级土地利用规划程序建立了一个基本框架。地方政府以州法律为该地区土地利用规划的基石，并根据该地区面临的具体问题采取相应方法进行规划。地方政府为制定土地利用规划专门成立一个或几个意见听取结构，如规划委员会、区划调整委员会、建筑或设计检查委员会等，来帮助政府进行有关规划事宜。州法律规定，地方政府在将规划付诸实施之前，要举行公众意见听取会，听取公众对规划的意见。在公众意见听取会上，政府要对该规划进行解释，并根据当地法规和环境效果予以考虑。同时还要听取有关利益团体的意见。最后，政府在公众意见听取会的基础上对规划进行表决。
　　（3）规划手段
　　①土地利用分区管制
　　土地利用的分区管制是指按照固定的法律条文，将城市划分为不可兼容的功能区域，对于不同的分区实行不同的管理模式，如在居住区禁止发展工业项目，在工业区不鼓励建设居民点等。作为传统的规划管理手段，土地利用分区管制在20世纪20年代就被大量采用。通过土地利用的分区管制，可以较好的限制土地所有者或团体损害性的土地利用活动，保护毗邻地区所有者和使用者的合法权益，促进各类用地的合理增长。早期的功能分区较为简单，如1916年纽约市的分区方案中，全市仅被划分为三个区：居住区、商业区和非限制区。如今，分区机制往往采用种种不同的居住、商业和工业区分类，同时分区地图上可指定任意数量的特别区域，分区管制逐渐演变为一种政策性规划。然而，传统的分区管制作为管理工具还存在着诸多问题，如市场作用替代、有失社会公正、贪污腐败和偏袒、缺乏弹性等。为此，近些年许多分区控制的新方法被提出来：第一、契约分区——土地所有者与市政当局签订契约，将对其财产的某种限制写入契约或用作期望分区变更的交换；第二、成组分区——允许开发商成组开发批准的土地单元，同时保持开阔空间的匹配协调；第三、奖励分区——指因开发商为社区提供某些好处或便利而对其进行的物质或精神奖励，如允许开发商突破某些分区规划进行有条件的开发建设；第四、浮动分区——分区过程中只规定活动类型，不规定活动地点，在满足浮动分区需要条件下可以允许建设开发；第五、特别许可——用来管制那些期望且需要特别管制的活动，如在缺乏足够基础设施的城市，开发使用土地必须提供必要设施或设施位置适当。
　　②土地开发权转移制度
　　土地开发权转移（transfer of development rights，TDR）出现于20世纪70年代，作为解决土地利用分区管制问题的重要手段，有效解决了土地既是资源又是日用品的矛盾。历史上美国的土地作为日用品买卖主要用作生产目的，如农业生产或建设开发等。这样的做法，通常是继承者有绝对处理权来处理地产和转让土地。作为一种与土地所有权相关的权利，土地开发权转移试图分散与土地所有权相关的权利束，区分土地的日用品成分与资源成分。土地开发权转移产生的实质是将开发土地的价值与其作为农用地、开阔空间、环境用地、其他特殊用地和历史遗迹的价值视为同等重要，允许土地所有者出卖从土地本身分离出的土地开发权。这样，人们就可以从农民手中购买开发权，然后将开发权转移到既定的适宜用途上，允许更高密度建设的同时，保持前者作为开阔空间的属性。土地开发权转移能够很好的解决传统几何分区造成的重要危机，按照传统的几何分区，在个人财产划入某一用途时，他就失去了和其他用途有关的开发权。应用土地开发权转移可以消除这些问题，土地被划为低密度的土地所有者将有机会出卖土地的开发权，同时，想开发高密度用地的人必须购买其他所有者的这些权利。1974-1979年，土地开发权转移被宣传为控制土地利用的革新方法，它的试验遍及许多社区、州和政府机构，土地开发权转移实施的弱点主要是一些公众还不理解这个概念，同时非常相信现行的分区规划。但与土地开发权转移的优势相比，这些问题已经显得不太重要，土地开发权转移的主要优势是：第一、土地开发权转移消除了从开发中社区购买便宜土地的利益，使投机商失去了利用它获取高额利润的可能；第二、土地开发权转移能消除郊区大面积地块分区的排他性，开发商通过对开发权的充分评估，高密度开发可能发生，但经济原因同时产生低密度利用；第三、土地开发权转移会促生有效综合开发更强的势头，使传统分区和综合规划对开发商及规划受益人的影响增强；第四、土地开发权转移对税收平衡产生有利作用，使得支付税额与地块接受城市服务设施的程度挂钩；第五、公有土地的土地开发权转移收益还可以用于中低收入家庭补贴和其他公共目标；第六、土地开发权转移能够促进公众设施，使土地所有者不必因向政府或他人出售土地而蒙受损失；第七、土地开发权转移有利于农用地和开敞空间的保护；第八、由于消除了因社区分区变更带来的不确定性和潜在财务损失，为开发商开发土地创造了有利条件。
　　③土地开发的增长时段控制
　　美国采用增长时段控制的主要原因是社区必须为其居民提供充足的公共设施。如果增长早于建设足够的供水、废水处理、学校、道路和其他公共设施，将带来社区问题，导致社区居民生活质量的下降。历史上这些设施的提供常常滞后，因为开发商很少承诺保持整个社区的最好利益，建造房屋和开发土地时也不考虑公共设施的有效性。认识到超出公共设施的增长造成的问题，许多社区开始尝试增长分段和排出必要设施建设顺序的办法。开发分段的概念是1955年提出的，以下五点说明了开发时段控制的合理性：第一、时段开发的实质是节省了市政服务设施和服务成本；第二、市政府要保持开发的最终特色控制，必须进行开发时段的划分；第三、时段划分有助于维持各种土地利用的期望平衡；第四、开发时段划分使开发管制更加详细和具体；第五、没有开发时段，很难形成高质量的设施和服务。开发时段控制的首次运用是在纽约市的瑞玛颇镇，该镇最初由一个快速增长的村庄和几个不相连的村庄组成，按照公共设施效用和开发时段管制的概念，该镇采用了顺序增长控制规划。20世纪60年代后期，按照资本支出预算，6年一个时段，该镇决定每个时段开发一片土地，最后实现全部开发。但有些土地使用期限不允许少于18年，并且所有者应防止在土地上建设，除非是自己承担费用和提供公益事业。瑞玛颇案例被提交法院，1972年该镇规划局的规划得到了纽约市最高法院的支持。瑞玛颇镇顺序增长控制规划达到了两个目的：第一、有秩序地规划为全镇提供了超过18年期的公共设施和服务；第二、选点系统决定了建设是否符合公共设施和服务规划，准许落实在许可的具体地点。通过提供公共设施开发建设的实施时间表，瑞玛颇镇避免了产权变更，因为产权所有者有能力开发土地，其开发土地行为仅受开发时间影响。1972年纽约高级法院颁布了瑞玛颇决策法案，同时，其他城市先后也采用了类似的增长控制。
　　3、美国土地利用规划的经验
　　（1）规划的环境保护意识较强
　　在美国土地利用规划中非常重视对资源与环境的保护。这从规划的主要内容中就有所反映，其中涉及了包括森林、土壤、河流、空旷地、矿产资源等自然资源在内的开发利用和保护，而且还专项列出了对噪音问题的评估与防治，并就地震、地质、洪水、野火等自然灾害的预防制定了相应措施。此外，在制定土地利用规划的同时，还制定了其他一些保护资源和环境的条例，如防洪条例、历史古迹保护条例、山坡开发控制条例、地方海岸带规划、地表矿产开采条例、防震标准、危险品防泄露要求等。为了从根本上实现对环境的保护，美国还专门制定了环境质量法．其目的是评估一个项目或一项规划对环境的潜在影响，提出使环境影响最小化的方法。它要求各级政府在通过一个项目或规划之前都要依据环境质量法进行评估，并成立专门领导机构，进行环境影响评价，为政府决策提供依据。
　　（2）规划的公众参与程度较高
　　美国国家法律为公众参与土地利用规划提供了多种途径和充分保障。如在规划编制阶段，市民或团体可以对与土地利用规划有关的问题提出自己的建议，在获得法定数量的选民签名支持后，政府必须将此建议公开让全体选民投票，如获得多数支持则通过，并成为政府规划条例的内容，政府必须执行。当政府公布有关土地利用规划的规定后，市民或团体可以在其生效前争取法定数量选民的签名支持，要求政府就是否实行此项规定进行全体选民投票表决，如获多数支持则可以否决政府的规定。在规划的实施阶段，市民或团体也享有充分的法律权利，如在美国，越来越多的业主和开发商以地方政府土地利用规划中过于严格的土地利用控制导致其利益受损或成本增加、侵犯其合法权利为由，向法庭提出诉讼，并要求政府赔偿，而美国宪法和法律高度保护个人私有财产权，所以法庭判决政府败诉的案例屡见不鲜。
　　（3）规划具备灵活性和可操作性
　　在美国地方土地利用规划中采取了总体规划、区划和土地细则三级规划体系，该体系既体现了宏观调控性的规划思想，又体现了微观可操作性的思想。在总体规划中，依据法律规定的总体规划的主要问题，结合本地区实际情况，有侧重地、灵活地选择主要问题进行规划。因此，从规划内容上，各地区不求一致，而求实用。在区划的基础上，微观的土地细分规划充分考虑了有关利益团体的意见及环境效果，这使对规划的微观操作落到了实处，增强了规划的可操作性。
　　（二）英国的土地利用规划
　　1、英国土地利用规划的产生
　　英国从1923年就开始实行城乡一体的土地利用规划，这既是合理利用土地资源的需要，也是英国历史的经验教训的总结。英国除土地规划外，暂无其他规划，因此其经济发展的各项指标都建立在土地基础之上。自1977年英国人惠勒（Weeler）和拉塞尔（Russel）首次提出“土地利用的多目标问题”以来，多目标土地利用规划在国内外得到较多的发展。土地利用规划已由经济发展的单目标模式转变为包括人口、资源、环境、经济的多目标模式。如今，随着规划理论与制度的不断完善，英国土地利用规划的发展已经日渐成熟。
　　2、英国土地利用规划简介
　　（1）规划体系和内容
　　英国规划的体系由国家级规划、区域性规划、郡级规划和区级规划所组成。国家级规划（National Plan）被称为规划政策指南，它提出全国性的土地利用方针政策，以白皮文的形式下发。区域性规划（Regional Plan）被称为区域规划指南，通过召开区域协调会议拟定，它包括本区域粗略的建房数量、主要交通干线分布等内容。郡级规划也称为结构规划（Structure Plan），由每一个郡级的规划机关在土地测量基础上，与相关委员会协商后提出本郡土地利用的方针、政策及发展的框架结构。区级规划也叫地方规划（Local P1an），是一种详细的发展和实施规划，它一般可分成三类，即分区规划（“District Plan）、重点区规划（“Action Areas Plan”）及区内规划（“Subject Area Plan”），这些规划详细地列出规划机关对特定地域土地使用的构想，包括规划图及规划说明书，且原则上必须与结构规划协调一致。
　　（2）规划的机构及管理
　　英国的土地规划机构分为中央级、地区级和地方级三个级别。中央级的土地规划由环境部来负责；地区级的土地规划由地区议会代表地方当局负责；地方级的土地规划由郡县政府准备结构规划，并提出未来发展的总体结构或框架。规划工作的行政管理由中央和地方政府共同负责：在英格兰，此项工作由以环境大臣为首的环境部负责；在英国的其它三个地方（苏格兰、威尔士和北爱尔兰），规划工作分别由这三个地方的办事处负责，每个办事处的负责人为一名大臣。
　　（3）规划的编制与实施
　　规划的编制由政府规划部门负责。大致程序为：编制规划草案、公开征求意见、监察员或者专业小组根据公众意见向地方政府提出报告、根据提交的报告修改规划并再次征求意见、批准规划并付诸实施。
　　规划草案的编制与修改是整个规划编制工作的重点，历时约两年时间。草案编出后需通过各种形式广泛征求意见，尽可能做到公众参与。对公众的反馈意见，规划部门均需做出书面答复，对争议较大的问题，由环境部派检察员听取意见，做出裁决。整个规划的编制大约需要三年时间。土地规划的实施主要是通过规划许可来实现，规划许可分两步：一是原则性的规划许可，二是正式规划许可。即申请人按政府统一印制的表格递交申请，内容包括土地所有权的归属、地块位置、面积大小、地上附着物状况、拟开发的用途、新建还是扩建、建筑材料的类型和颜色，并附上用红线画出的位置简图。得到原则许可后，申请人再提交正式的规划许可申请。规划许可的有效期为5年（从得到原则性许可算起）。申请人在得到规划原则许可后，3年内必须提交正式许可申请。为避免开发商从土地开发上牟取暴利，英国规定规划许可申请可以在开发商得到土地以前提出，但开发商必须将土地开发的增值归还给原所有者和使用者。英国的土地规划一经通过，执行起来特别严格，由于全面严格实施规划许可制度，每一项土地开发利用都需要经过规划许可。
　　3、英国土地利用规划的经验
　　（1）规划对土地利用的“龙头”作用明显
　　英国规划方案的制定和修改有着十分严格的程序并经过详细的论证，制定的规划不仅科学而且实用性强，规划真正起到了指导和控制土地合理利用的目的。具有特色的英国规划管制，其目的主要有：一是避免不合理的土地使用；二是经由地方机关的规划促进合理的土地使用，特别是它所持有的规划许可制度，对每一项土地开发都需要许可。在我国，人们的规划意识淡薄，违反规划和随意修改规划的现象时有发生，人们的规划意识仍有待进一步提高，规划的程序有待进一步完善。
　　（2）规划的法制建设较为健全，规划具备良好的法律基础
　　英国政府制订有关土地规划的法规始于19世纪的城镇规划。到目前为止，英国已经形成了一整套法规体系。其中，对土地利用规划起重要作用的法规有《1987年（土地分类令）》、《1988年总开发令》、《1990年城乡规划法》和《1990年登记建筑物法》。我国目前还没有独立的土地规划法，没有细化的土地规划条例，需要健全和完善土地利用规划的法律体系以规范规划的编制和实施，同时对各级政府在规划中的权限和责任予以明确界定。
　　（3）注重规划体系的整合与协调
　　完整的土地利用规划体系应包括土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划。英国规划体系中，对不同层次的规划内容不强求一致。高层次的规划较简略，起指导性作用；基层规划很详细，便于操作，并具有指令性作用。目前我国土地利用规划与英国正好相反，主要进行的是土地利用总体规划，而对其他的土地利用规划关注较少，尤其是土地利用专项规划和土地利用详细规划。另外，土地利用规划与部门规划缺乏协调，如土地利用总体规划和城市规划，由于是由不同的部门负责和分开编制，部门不同、规划目的不同、编制规划时间以及依据技术标准都不同，两个规划之间的矛盾仍然很多，急需对各类规划进行整合与协调。
　　（4）公众参与规划机制健全
　　公众参与规划的制订是英国规划法规体系的“骨架”（Bare Bones）。无论是规划的编制、修改与执行，英国都充分体现了公众参与的基本原则，因而其规划的实施也具有广泛的群众基础。我国由于历史、体制和技术等多方面原因，没有全面和系统地制定和实行规划的公众参与制度。但是，公众参与作为一种时代潮流和趋势，其重要性已受到越来越多人的关注。建立可行的公众参与制度，提高规划的公众参与意识，已经势在必行。
　　（5）设立城市隔离带
　　英国城市早期发展“摊大饼”的现象十分严重，为此，英国通过设立“隔离带”的方式来限制大城市的扩展和小城镇的连片集中。设立绿带就意味着该区的建设（除露天运动场、高尔夫球场、墓地等）只能维持现状，不能再发展。绿带政策对限制城镇发展规模起到了积极有效的控制作用，我国曾为控制城市发展学习过前苏联的“绿带”经验，即在城市周围植树，建立森林隔离带。但由于城市周围大多是优质高产的菜地和农田，在农田里植树，实行起来难度较大，对土地资源也是一种浪费。英国的“隔离带”不用改变土地的用途，既可起到调控作用，又便于实施，值得参考和借鉴。
　　（三）日本的土地利用规划
　　1、日本土地利用规划的产生
　　日本是一个岛国，国土面积37.8万平方公里，其土地实行的是私有制与国有制并存。其中：私有土地占65%，国有（国家所有）和公有（地方政府所有）土地占35%。作为一个资源小国，人多地少，土地资源十分贫乏，因此，日本十分珍惜土地，非常重视土地的合理利用。规划管理作为土地利用管理的重要手段，自然受到政府管理部门的极大重视。日本第一次土地规划产生于19世纪70年代，即1976年编制的国土利用规划，其基本内容包括：关于国土利用的基本构想、按国土利用目的的分类目标和各地区目标概要、为实现上述目标采取必要措施的概要。
　　2、日本土地利用规划简介
　　（1）规划体系
　　日本土地利用规划是国土规划的重要组成部分，其规划体系分为两个层次：国土利用规划和土地利用基本规划。国土利用规划主要内容包括国土利用的基本构想、各类用地规模目标与配置方向、规划的实施措施等。国土利用规划按区域不同自上而下可以划分为全国规划——都、道、府、县规划——市、町、村规划，下级规划根据上级规划来制定。土地利用基本规划是以国土利用规划为依据，重点是对土地利用区域的划分。土地利用基本规划把规划范围内的土地划分为城市区、农业区、森林区、自然公园区、自然保护区五个大区。在大区下又划分亚区，如城市区又细为城镇化区、城镇化控制区和其它未利用区；农业区又分为农用区和其它地区。通过土地利用基本规划划定五种区域后，每种区域内的土地利用就按照与该区域有关的法律进行管理。
　　（2）日本土地利用规划的特点
　　日本土地利用规划主要呈现以下几个特点：①规划体系比较完整，规划编制的次序是自上而下，上级规划是编制下级规划的依据，下级规划是上级规划的具体落实；②国土利用规划是宏观管理规划，土地利用基本规划中的用途分区是具体管理，土地用途管制是核心；③规划管理措施包括法律、经济和行政等多个方面，其中：法律管理为规划顺利实施提供了重要保障，而法律手段必须与经济和行政手段相结合。

　　3、日本土地利用规划的经验
　　（1）城乡土地统一分类，统一调查，统一规划是日本土地规划管理的突出特点，这就较好地解决了城乡用地的矛盾。我国由于城乡土地分类和调查不统一，土地规划理论上讲城乡土地统一管理，但实际上城乡用地矛盾很突出。
　　（2）日本的规划管理很务实，各种规划文本和规划图的针对性很强，抓住关键，突出重点，具体实在且落在实处，易于理解和操作。我国的土地规划内容复杂，专题研究较多，规划文本内容繁琐，该说明的内容都放在文本中，而规划说明书则简单粗糙，实施规划的措施笼统不具体，难以落实与操作。
　　（3）公众参与方面，日本的各种规划初稿编制完毕后都要公布于众，召集不同社会阶层的人士广泛听取意见。在我国，虽然也讲公众参与，但实际参与的社会层面很窄，广大群众很难真正介入其中。
　　（四）加拿大的土地利用规划
　　1、加拿大土地利用规划的产生
　　加拿大地处北美洲北部，国土面积997万平方公里，土地所有制有国家、地方和私人三种所有形式，土地规划制度的建立有一个发展过程。最初，加拿大政府并不介入私人所有土地的开发利用，土地所有权人可以决定如何开发利用其所有的土地，如果与他人发生争议，则完全通过诉讼加以解决。到第二次世界大战末期，加拿大城市建设有了突飞猛进地发展，政府逐渐认识到必须采取一些措施来控制土地利用上的不合理倾向，以保护公民的利益，在此背景下，加拿大土地规划制度逐步确立和发展起来。
　　2、加拿大土地利用规划简介
　　（1）规划体系
　　加拿大是个联邦制国家，实行地方自治。联邦政府不具体参与各级规划的制定和审批，但联邦有环境保护等方面的法律，省以下各级政府在制定规划时必须符合有关的法律规定。省政府负责土地利用规划政策的制定，根据自己的具体特点和法律管理本省境内除皇家土地以外的土地，市政府是土地利用规划具体制定和直接执行的主体。
　　（2）规划管理制度
　　①规划的编制
　　规划的政策和编制程序由省政府制定。省通过法律将权利转给地方政府。无论地区还是市的规划都由专门的规划机构来编制，一般在市政府有专门负责规划的部门。在乡村地区一些小的市镇由于政府工作人员很少，规划主要由省雇佣的规划师承担。有的省份地区有专门的规划代理机构负责几个市、县的规划。规划编制的技术工作由政府公务员，或者部分或全部由专业机构来承担。加拿大各省的法律对规划过程中的公众参与都有明确的规定。在规划的准备阶段，规划初稿、修改稿、审议稿都要向公众公开，并举办听证会。公众参与的一些准备工作由规划师完成，这些工作一般是义务性的。市是地区的一部分，要编制更详细的规划，其规划必须与地区规划(区域规划)相协调，在公众商议后，必须由市议会通过，这种类型的规划通常称为“规划大纲”(Official Plan)。分区和规划细则（建筑、细分、自然资源保护、环境、开发许可、建筑保护和居住水平）等规划内容必须符合规划大纲的原则并具可操作性。所有的省要求规划原则上每5年修编一次。
　　②规划的实施
　　在大多数市，规划若只是用分区管制规则来实施有时是不够的，因为一般意义上，分区管制规则是针对个人开发目的而制定的。而为公共目的进行的开发如道路、绿地和其他公共基础设施等显然应该优先考虑，但往往却没有开发商主动来开发。所以大多数的省要求市规划必须包括公共建设的成本、项目计划和预算的财政分析部分。开发许可向规划当局申请，在申请未获得许可前，任何开发都不能开始。开发除了要符合分区、建筑许可、细分规划和其他规划条例外，还要得到健康、环境、交通、公共事业、防火、农业和森林等相关管理部门的许可。审批申请的过程一般是冗长的，基于这些原因，目前大多数开发商在计划开始开发建设前的很长时间以前就着手与地方主管当局进行事先磋商。当前大多数城市倾向于规划大规模的混合用途区。往往是城市中一大片街区被规划作为一个特殊地区，原有意义上的分区暂时不考虑。市民和城市规划师对这一地区的开发提出提案并进行磋商，通常公众的呼声被采纳。一些城市（如多伦多）已经开始采用美国在开发权转移中的一些实践经验和做法，给予在公共广场和保护有价值的建筑等为公共利益而进行的开发项目以一定的津贴。
　　3、加拿大土地利用规划的经验
　　（1）规划的法律法规体系健全
　　加拿大规划执行力度大，得益于与规划相关的法律法规健全、配套。加拿大各省都有《规划法》，更为重要的是各省都有“市政府法案(Municipality Act)”。西方国家政府更替较为频繁，该法对地方政府的管理行为及责任作了具体的规定，是规范各级政府行为的法律。规划是地方政府的一项重要职能，地方规划一般是由地方政府组织编制，一方面要考虑地方利益，另一方面由于有了该法的法律约束，使得地方政府不能只考虑地方或局部利益任意规划。“市政府法案”和《规划法》共同规范规划行为，是建立在行政、司法、立法三权分立的制约机制之上的。
　　（2）规划体系完善，各级分工明确
　　加拿大各级政府的权责明确，国家和省主要制定相关的法律，地区和市在法律的框架下进行规划，国家和省的政策通过立法来体现。规划的一项重要目标是要为地方发展服务，从地方规划编制的程序、修改程序和地方议会审议规划的程序无不体现地方拥有规划的自主权，同时又是受完善的相关法律所约束的。
　　（3）规划统一组织，协调性较好
　　加拿大各类规划的编制和实施具有统一的政府部门组织和负责，减少了由于规划领域的分割带来的许多困难和矛盾。例如，在我国由于各规划领域的差异，土地利用规划、城镇规划、环境保护规划等都有不同的部门组织编制和实施，规划之间相互协调的难度很大。这方面应该积极学习加拿大的经验，政府要加强组织协调的能力和水平。
　　（4）公众参与规划的程度较高
　　在规划编制和审批过程中，加拿大非常注重公众参与，公众参与是法定规划立法程序中的重要内容。在规划编制阶段，从规划设想的提出到形成送审稿，一般都要多次与涉及利益的公众协商、征求意见，把各方面的利益充分考虑到规划之中，这些工作主要由规划师来完成。在规划的正式审批（或立法）阶段，政府立法部门对规划方案进行多次审议和公众听证（一般3次），征求有关行政部门、领导和反对者的意见，最后经立法部门通过成为规划法律文书并予以公告。由于公众全程参与，充分考虑公众利益，批准实施的规划获得了公众的认可和理解。在规划实施过程中从政府到公众都能自觉遵守，靠社会全体民众共同监督各种开发建设活动是否符合规划（或合法），同时也没有人愿意违反规划（或违法）而在社会上失去信誉、带有污点。
　　二、国外土地利用规划经验的启示
　　（一）国外土地利用规划经验的综合评价
　　1、规划目标多元化，强调规划的生态和社会效益
　　从各国土地利用规划的目标看，土地利用规划目标不是一个单一的目标，而是一个既相互联系又相互约束的目标集合。土地利用规划实施过程中，既注重土地资源的合理保护，也兼顾经济利益的充分发挥，同时对土地的生态环境影响也特别的关注。规划的经济目标主要通过市场机制来实现，国外土地法律法规对个人的土地财产权实行严格保护，土地所有者和使用者可以充分利用市场机制实现土地的保值增值；规划的社会目标和生态目标的实现则通过制定和实施相关的规划措施来达成，如规划公众参与、规划许可、分区管制、环境立法等，确保各项规划目标的协调发展，保障规划综合效益得到最佳体现。
　　2、规划充分体现人性化理念，公众参与机制完善
　　从各国的土地利用规划看，都是以充分尊重公众意志为基本前提和出发点，规划的公众参与程度是我国目前的规划工作所不可比拟的。无论是规划的编制、修改、审批、实施以及规划立法，都为公众发表意见提供了广阔的空间。公众参与规划的形式多样，如民意调查、投票、申请、集会、听证、诉讼等，而且各国法律往往对公众的土地私有权利实施特殊保护，因此合理的公众意见往往能够被规划所采纳。公众的积极参与一方面提高了规划的科学性，另一方面为规划的顺利实施奠定了良好的社会基础。
　　3、规划在实行用途管制的同时，兼顾了规划的利益协调问题
　　从各国土地利用规划的演变看，一开始都是从公共利益的角度出发，基本上都采取了土地用途管制的办法实行对土地利用的规划调控。随着规划的不断发展，由规划产生的不同利益者之间的矛盾冲突对规划的编制和实施影响已经不可忽视，规划相关者的利益协调问题成为规划需要兼顾的又一重点。美国的土地开发权转移制度的产生就是一个很好的例证，通过土地开发权的确立和流转，对原有的土地分区管制制度形成了有益的补充。一方面兼顾了土地开发者的利益，开发权的获得为他们提供了必要的土地资源，另一方面开发权的出售也保障了用途管制区域内土地所有者的权益，他们为公共利益的个人损失得到了较好的补偿。
　　4、规划实施措施刚柔并济，规划具备较强的灵活性和可操作性
　　从各国土地利用规划措施的性质看，措施的刚性与弹性往往能够得到较好的结合。以土地分区管制为例，一方面对土地的用途转变进行严格限制，确保一定数量的基本农田和生态用地；另一方面又给予建设开发一定的弹性空间，如购买开发权、修建指定的公共设施、达到一定的建设强度等等。再如，通过规划立法，规划的执行得到有力的法律保障，规划具备较强的严肃性，但同时规划措施对个人或团体利益造成损害时，法律也给予公众依法申诉的权利，从而对规划的不合理性予以合理的反驳。由于规划措施的制定和实施具备较强的灵活性和可操作性，规划的执行和目标的达成一般较为顺畅。
　　（二）国外经验对洪湖市规划修编的启示
　　1、规划修编要体现多目标结合的原则
　　规划修编要克服上轮规划目标单一的缺陷，对土地利用的经济、社会和生态效益进行综合研究和评价。要对全市未来经济和人口发展形势有一个全面的了解和准确的把握，认清土地利用的社会经济影响机理；要对区域土地资源尤其是农地资源的保护重点有较为清晰的认识，保护中兼顾社会公平的原则；要对土地利用的生态环境影响机理进行深入研究，强化规划编制和实施中的环境保护意识，建立有效的环境保护措施；将区域经济理论运用到规划的编制和实施过程中，注重发挥区域之间的比较优势，加强区域土地利用中生态保护的经济补偿，实现效率与公平的协调统一。
　　2、规划修编要充分发挥公众的参与作用
　　规划修编要克服上轮规划公众参与不够的实际问题，充分发挥公众参与规划的主动性和积极性，确保规划实施能够获得最广泛的理解和支持。在规划编制前，要进行最大范围的宣传，提高公众规划参与意识，广泛征集区域内公众的意见和要求；规划编制中，要认真考虑和吸纳公众关于规划的合理建议，并将规划成果及时反馈给公众，收集整理反馈意见，对规划进行修改和调整；规划编制后，要通过规划公告，争取最大程度的民意支持，提高公众遵守规划的自觉性；规划实施中，要发动最大范围的公众积极参与规划的监督和管理，确保规划目标能够顺利达成。
　　3、规划的实施要体现协调利益冲突的原则
　　规划修编要克服上轮规划中对相关者利益协调不够的问题，既要关注公共利益的需要，同时要考虑规划相关利益人的基本要求。如在基本农田保护制度实施过程中，要对基本农田保护区农民集体的利益补偿有所考虑；在土地征用过程中，要对提高失地农民的征地补偿有所思考；再如，建设项目审查中，要对审查内容进行认真考究，项目给区域公众带来的负面影响要有合理的协调机制来弥补或者消除等等。通过各项制定和完善各项规划措施，为规划的实施创造一个和谐的外部环境。
　　4、提高规划的适应性，规划实施措施的选择要有弹性
　　规划修编要克服上轮规划实施刚性太强的问题，规划目标空间要留有余地，规划措施的执行要富有弹性，确保规划能够适应瞬息万变的市场经济发展要求。如规划控制指标的安排上，可以适当考虑留有一定的调节指标；再如，建设用地发展区域的划定上不一定要求完全定位，可以预留一定的弹性发展空间；土地用途管制措施要体现适度调节的思想，除考虑刚性较强的行政手段外，还可以充分利用合理的经济和技术手段进行调控。通过不断提高规划的弹性，保证规划的适应性，保持规划的生命力。