国外如何进行土地用途管制

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土地资源短缺是目前许多国家所共同面临的问题。如何进行土地用途管制，国外的一些经验值得研究借鉴。

美国：宏观调控为导向的土地利用规划

美国在人口增加，经济发展过程中大量侵占了优质农地，著名“硅谷”曾经就是农业基地。仅城市化就使美国优质农地以每年平均200万英亩的速度减少，由此引发了一系列的经济、社会和环境生态问题。为此，美国各州开始采取一系列的措施来控制城市发展规模，保护优质农地，使土地用途管制内容成功转向控制城市规模和农地保护。由于土地利用规划与控制是地方政府的责任，因此各州政府都颁布了各自的法案，通过法律要求地方政府根据本地的经济发展状况和土地利用现状，划定城市增长线，分期分批发展，建筑许可的总量控制等措施来控制城市发展规模，保护优质农地。美国土地利用规划体系分为州土地利用规划和地方土地利用规划。美国总体规划又称“非永久性宪法”，即根据不断变化的发展趋势来定期修订。同时建立严格的土地利用规划制定程序。通过土地利用规划，引导城市的发展，缓解城市发展压力，控制土地开发的区位速度、公共设施的服务水平。1993 年通过的美国纽约市区划决议是迄今最新的版本。由于经过不断修订和补充，形成系统而完整的一套区划规定，并一直发挥着良好的作用。这套决议是规划、设计、开发、管理必须遵守的法定条例。它具有以下特点：

(1)它将土地用途和开发强度的区划与建设标准及相关规定结合在一起，将使用权编制与实施规划过程中必须遵守的事项有机地联系在一起，既有利于执行，又方便使用。(2)用地区划覆盖全市，全纽约市按限制性用地号、区划图号、街区号和地块号四个层次组成编号等系列。并在全覆盖的前提下，按不同地理位置和不同开发状况予以区别对待。(3)在严格的控制之中留有机动灵活的余地，以适应市场变化和一些不可预见的因素对土地使用和开发强度的冲击，并随发展变化而不断补充和修订。按照发展的需要及势头，及时划出“特殊目的区”进行专门区划。这是为防止出现空白而对开发失控，同时又配合新情况而采取的应变手段之一。

日本：综合管理为导向型的土地利用规划

日本土地利用基本规划对各区域土地发挥综合调控和间接管理作用。根据土地利用不同类型划分不同的用途，各区域再依据个别法进行土地利用的限制。日本的土地利用通过国土利用规划和土地利用基本规划进行宏观管理，并通过法律和行政的手段，使宏观管理与微观管理结合起来，形成一个比较系统完善的体系。日本的城市土地利用是以土地私有制和自由市场经济为基础建立的，依法律和行政手段实现土地利用的微观调控，建立比较完整的体系。其特点是着重于宏观的直接调控，同时实行间接的微观调控。

日本土地规划体系由国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划和城市规划等构成。日本土地规划按层次分为全国规划，都、道、府、县规划和市、镇、村规划三级，每级规划都是对各自区域内国土利用合理组织所应采取的措施和设想。到目前为止，日本已完成了五次国土综合开发规划，根据各项公共事业的性质、建设地点以及计划的实施程度，对国土利用进行综合调整。为确保公共事业建设所需的土地，日本制定了整备计划，确保土地开发的顺利进行。

为了缓和土地供需矛盾，日本鼓励建设高层公共住宅。同时，为充分利用土地资源，合理开发地下空间，有效扩展城市容量，提高土地利用率。日本还大力开发地下交通，发展地铁体系，努力扩展土地经济供给能力。为防止城市无序扩张，日本实行土地使用分区管制，严格控制农地转用。日本将城市区域划分为“市街化区域”和“市街化调整区域”，在市街化调整区域以外，将农地分为一、二、三类。原则上不许可一类农地转用，许可三类农地转用，当在三类农地中转用有困难或不适当时才准许二类农地转用。

另外，日本建立了一整套的以限制土地交易为主要目的的土地交易管理制度。在该制度体系中，最重要的是土地交易审批制度，用以直接控制某些地区的地价水平及土地使用目的。日本的都、道、府、县各地方政府在自己的行政区范围内确定“限制区域”。限制区域一经确定，其时效一般为5年，过了5年后，或者重新确定该地区仍然为“限制区域”，或者自动取消。限制区域确定后，在这个区域内的土地交易如果面积超过一定的标准，就必须得到地方政府的批准。土地交易双方正式签订交易合同以前，必须向地方政府提出申请，政府对土地交易主要是从土地交易价格和土地使用目的两个方面进行审查。交易价格审查以交易土地附近的地价水平及政府确定的限制价格为依据，使用目的审查以城市规划要求为依据。

英国：法规为导向型的土地利用规划

英国城市土地规划由完善的法规体系和执法系统构成。其立法系统包括制定城市土地利用规划法案和编制具有法律约束力的开发规划；其执法系统则是指以签发规划许可控制地区的土地开发活动。

英国规划法明确指出，除少数例外，所有的开发与建设必须通过规划得到政府的批准。这是因为市场本身无法产生一个合理的、有效的土地使用机制，无法做到既能在短期内解决对空间合理的要求，又能满足未来发展的长期需要。同时，土地是人类赖以生存的有限资源，政府部门必须参与土地的分配，在再分配过程中对近期和远期的要求进行平衡，对不同利益集团之间进行平衡。

英国的法律规定在规划的编制过程中，必须有三个月公众参与的阶段，这项规定可以从两个方面来理解：首先，城市规划的实施毫无疑问地将影响社会某些人的利益，所以人们有权利了解规划的详细内容。同时还应该给人们以表达意见的机会。通过这种方式促使规划考虑绝大多数市民的利益；第二，规划的实施不仅需要政府的投资，也需要私人的投资。公众参与能够协助投资者与开发商了解投资环境和有关规划事宜。

民主监督制度作为对土地规划法规体系中的约束行为，反映在土地规划法规的立法系统中是民主参与政策；反映在土地规划法规的执法系统中，则表现为“规划起诉”和中央政府对地方政府在执法过程中的强化监督管理。在英国，每一种类型的开发规划编制过程中几乎都有法定的公众参与程序。其形式有公众评议、公众审查、公众讨论、公众审核、公众意见等等。英国有关城市规划方面的起诉分为规划起诉和强制执行起诉。完整的民主监督制度保证了城市利用与开发中按照城市规划要求而有序展开。作为开发商在投资开发前，他要对土地使用规划方案有所了解。需要知道周围地区的土地使用性质他需要知道在其中投资地区附近所进行的经济和社会活动是否有利于开发、经营和获取利润。

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将土地用途和开发强度的区划与建设标准及相关规定结合在一起，将使用权编制与实施规划过程中必须遵守的事项有机地联系在一起，既有利于执行，又方便使用。