土地利用总体规划修编几个问题的思考

landgod

一、探索社会主义市场经济型的土地利用总体规划的相关问题
　　要研究社会主义市场经济下，土地使用多元化的利益关系。要在协调各方利益和科学预测的基础上，确定符合公共利益的土地利用方向（规划目标与指标）。制定好弥补市场失灵、实现规划目标引导、激励和约束的实施规划政策措施。主要体现在以下几个方面。
　　1、以“五个统筹”发展观和全面建设小康社会发展战略来确定土地利用规划目标
　　一是，耕地保护要在“五个统筹”与全面建设小康社会，发展社会主义新农村战略中去定位与筹划。
　　二是，统筹城乡协调发展，解决城乡二元结构问题应放首位。工业化、城市化是解决“三农”与区域均衡发展的途径。规划要在促进建设用地集约节约利用前提下，及时提供工业化、城市化所必须的合理建设用地，不能过分强调“严格控制建设用地总量”。
　　三是，为保护环境，保障人与自然协调发展，一些坡陡、水源不足、干旱少雨、产量极低、难于改造的耕地应转为林牧用地或自然环境保护用地；开发后会引起水土流失、生态退化的“未利用土地”，不能列为规划“耕地后备资源”之内。
　　四是，为保障全面建设小康社会的粮食安全，必须提高现有耕地的粮食生产能力。耕地保护应以“保护耕地面积和质量，提高农业（粮食）生产能力”为目标。不能以保持耕地面积的“动态平衡”或“占补平衡”为目标。
　　五是，规划目标要从各区域特点和差异性的实际出发，因时因地来确定耕地保护、保障发展的经济建设用地和自然环境保护用地为规划的优先目标。
　　2、逐步弱化指令性、控制性指标，强化为弹性、指导性的规划指标
　　由于土地利用系统是一个复杂的系统，导致其变化的偶然性和不确定性极多，土地供求变化预测与实际永远存在着差距。而考虑到我国人多耕地少、确保人民生产生活的粮食战略安全的耕地18亿亩总量必需是指令性指标外，在规划编制的土地基础数据较可靠的前提下，严格的指令性、控制性指标也只是预测性的指标，难以较准确地反应供求变化，只能作为弹性、指导性指标。因此，规划指标是用来调控土地利用方向（各类土地利用数量与空间布局），指导政府采取相应的实现预期目标的措施。
　　3、规划是一种政府行为，土地利用规划的主要内容应是干预和调控土地利用行为
     在市场经济条件下的宏观经济领域，市场机制不能自动保证土地总供给的均衡；而在微观经济领域，它也无法有效地提供市场外的公共建设用地和自然环境保护用地等，这些必须由政府统筹规划，调控与干预。
　　4、土地利用总体规划的主要内容
　　一是，根据国民经济与社会发展总目标和发展战略，充分体现区域特点及“五个统筹”下土地利用结构和空间布局的目标，提出耕地、基本农田、建设用地等具体的预测性指标。
　　二是，合理配置“公共利益”用地，及土地开发复垦整理、基本农田保护等专项规划用地。
　　三是，解决好社会经济发展与生态环境保护建设可能出现的土地利用问题。
　　四是，制定实现规划目标的方针、战略、方案和政策措施。如土地用途管制分区、禁止强制性征地、完善社会主义市场机制的制度创新、信息引导、经济激励和约束措施等。
五是，政府对土地利用的干预和调控是通过各级土地利用总体规划系列来实现的。因此，省、地（市）、县、乡规划的目标与任务必须有明确的重点和职责分工。

二、土地利用规划应该是一项具有社会目标引导和公众参与为特征的社会活动
　　 1、公众参与的必要性
　　一是，我国土地产权制度是国家所有与集体所有两种制度。土地的不可移动性，决定其具体产权代表及土地利用问题的复杂性、分散性。编制实施土地利用总体规划必然涉及各方面的利益，特别是要协调好公众在土地利用上的利益。如中央与地方、长远与眼前、个人与集体、国家与集体、行业间的发展等多方面的利益对用地需求与土地供给协调保障等各种矛盾。处理好土地利用上的各方权益关系。
　　二是，公众参与可以提供各方各种信息资料，在参与规划目标、指标的确定，规划方案的拟订，协调和决定要充分吸纳公众的聪明才智。
　　三是，只有公众参与才能编制出一个能够与自然、社会和谐、环境友好型的可持续发展的规划。只有这样的规划，也才能为全社会普遍接受并自觉自愿的贯彻实施。
　　2、参与规划修编的主力军应是政府统一领导下的，以当地国土、城建和农、林、水技术人员为主要力量的规划技术队伍
　　这次规划修编中，一是，要对上一轮规划编制、实施情况作出客观地、实事求是的科学评估，提出因时因地制宜的修编意见。据了解，这次规划修编中，有不少地方是委托外地高等院校、科研单位承包规划编制，专家挂名、学生做具体事，有的还层层转包。部分规划成果脱离实际，缺乏实用性与可操作性。为此，建议各地在规划修编队伍中要以曾参与上一轮土地利用规划编制、实施的国土部门和当地科学技术干部为主。
　　二是，充分吸取当地曾从事过城市规划、农业区划及林业、水利、环保方面的科技力量。
　　三是，强化参与国土系统规划编制技术队伍的培训，不断提高规划编制人员的科学技术水平。
四是，适当邀请有关高等院校、科研单位的专家进行指导并参与工作。只有以地方科技、管理人员为主力军编制的规划，才能确保的规划顺利实施。

三、编制规划的基础数据一定要准确可信
　　上一轮规划编制是以1996年10月土地详查数为依据的，这次规划是以1996年数据为基础数到现在的动态变更调查数据为依据。据了解，10年来，各地土地数据，因经济迅速发展建设等因素，乱占滥用土地，使耕地数据变化很大。调查变更图上空间布局、数量和各类实际现用土地的差别很大。也由于原县乡规划基础图件比例尺过小（县为1/5万-1/10万；乡村为1/1万，甚至1/5万），精度有限，难以落实到图斑上。据了解，近几年一些城市已进行过大比例尺彩红外航测，原耕地用途变化很大。这次规划修编中如何选用各类土地基础数据及确定地块图斑，是一个需要民事行政研究的大问题。它直接关联着规划的科学性与实用性、可操作性。因此，建议做好国家、省（市）、县、乡之间各类土地数据与空间布局的合理衔接，使规划各类土地基础数据和空间分布较为科学合理，要杜绝规划编制中的数字游戏。
此外，要特别关注在规划确定的建设用地数量与空间布局范围外，与农村建设用地置换出的建设用地数量挂钩，只能在规划的建设用地用途范围内使用。

四、规划修编要充分协调相关规划，合理预算经费
　　国家近年来，同时部署了土地利用总体规划修编、城市总体规划修编，水利、交通、环保、农、林、牧等部门、行业的用地规划、区域发展规划等等都已在进行。
　　建议，充分协调各部门规划关系，少做或不做重复研究工作。各类规划的编制都有大量经费预算。据了解，如某省一个100多万人口（含农村人口）的城市土地利用总体规划修编经费为520万元（下属的县、乡规划经费尚未在列），全国这样的城市约100多个。一些更多更大的城市修编经费更多，加上省（区）、县、乡土地规划和其他行业用地规划经费预算可达数十、上百亿元。因此，要充分协调利用各部门规划成果，共享研究资源成果信息，合理、节约各部门规划修编经费问题应引起各级政府、部门与全社会的关注。

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