论矿业权的流转 杨留强 许朋伟

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论矿业权的流转

杨留强（1981-），男，河南许昌人，硕士研究生，主要研究方向：环境与资源保护法学。
许朋伟（1982-），男，河南安阳人，硕士研究生，主要研究方向：环境与资源保护法学
流转是一个源于法律上的名词，流转的本义是指流动、转移。矿业权，简称为矿权，是指探采人依法在已登记的特定矿区或工作区内勘探、开采一定的矿产资源，取得矿产品，排除他人干涉的权利；包括探矿权和采矿权。矿业权流转是指在矿业权市场中，不同的经济主体之间发生的相互让渡探矿权与采矿权的矿业权交易活动。矿业权流转包括国家对矿业权的出让和矿业权人对其拥有的矿业权的转让，国家对矿业权的出让是矿业权流转的一级市场，这说明矿业权具有了商品或资产的属性；矿业权人对其拥有的矿业权的转让是矿业权流转的二级市场，同时还包括矿业权人依法将矿业权作为资产进行出租、抵押等经济行为。通过矿业权的一级出让市场和二级转让市场的结合，才真正体现了在市场经济条件下矿业权作为一种资产(或财产) 的市场属性。由此可以看出，矿业权的流转有广义和狭义之分，狭义上的矿业权流转仅包括矿业权的在二级市场的转让，广义上的矿业权流转还包括矿业权在一级市场的出让。本文所讨论的是广义上的矿业权流转。
一、我国关于矿业权流转的法律规定
1996年修改出台的《矿产资源法》正式提出了矿业权流转的概念，虽然还有待完善，毕竟是一大进步。而后，国务院及其相关职能部门相继颁布了《矿产资源勘查区块管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿业权出让转让管理暂行规定》、《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》等配套法规、规章规范我国矿业权的流转。
(一) 矿业权的出让
  矿业权的出让是指地质矿产主管部门以批准申请、招标、拍卖、挂牌出让等方式，向申请人授予矿业权的行为。国家作为矿产资源所有者向矿业权人有偿出让矿业权构成矿业权的一级市场，矿业权一级市场主要由国家垄断。此时，政府除了代表国家与矿业权的受让人之间形成民事法律关系外，还存在不平等的管理与被管理的行政关系。为了保持市场交易的公平与效率，政府必须明确在矿业权一级市场中的权利与义务，并且保证在实际的市场交易过程中严格遵守。依照我国现行法的规定矿业权的出让主要有以下两种模式：
1、申请-审批-登记模式。《矿产资源法》第3条规定:'勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。'第5条规定：'国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度'。'开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。'同时《矿产资源开采登记管理办法》规定取得探矿权需缴纳探矿权使用费和探矿权价款，《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定取得采矿权需缴纳采矿权使用费和采矿权价款。（以下称为矿业权使用费和价款）。依照此种模式，矿山企业向主管机关主动提出申请，经审查登记，取得许可证后，才能取得矿业权，该主管机关此时的行为性质显然是依职权的行政行为，而非合同行为。通常采用先申请者先得的规则，矿业权使用费是法规明确规定的，价款经评估确认。但这种模式使用范围有限，仅限于不能采取竞价方式时。
2、招标投标-审批-登记模式。1998年国务院颁布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》规定探矿权采矿权可以通过招标投标的方式有偿取得。2003年国土资源部颁布的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》，进一步规定探矿权和采矿权的有偿取得可以采用招标、拍卖和挂牌的方式。我国在对外合作开采石油资源、对外合作开采陆上石油资源也采用类似的模式。这种模式在一定程度上排斥了先申请者先得的规则，有利于实力强、技术力量雄厚的矿山企业参与竞争，有利于矿产资源的充分开采，有利于所有者权益的最大化。据统计，仅全国土地资源资产评估价值就约有25万亿元，而全国矿产资源潜在价值约有129万亿元。
(二) 矿业权的转让
矿业权的转让是指将矿业权转移的行为，包括出售、作价出资、合作、重组改制等方式。矿业权在探矿者、采矿者和其他经济实体中转让构成矿业权二级市场，矿业权二级市场是在矿业权一级市场的基础上形成和发展起来的。此时，政府和其它市场主体之间，除了纯粹的管理关系外，不存在任何别的涉及经济利益的关系，政府只是市场管理员。我国现行法对矿业权的转让作了比较严格的规定。
按照我国《矿产资源法》第6条的规定矿业权的转让只在两种情况下才被允许，一是探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人；二是已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让给他人采矿。《探矿权采矿权转让管理办法》第3条、第5条、第6条对矿业权转让的条件作出了详细的规定。第42条又对买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源和将探矿权、采矿权倒卖牟利的行为规定了罚则。
国土资源部出台的《矿业权出让转让管理暂行规定》对矿业权的转让方式作出了具体规定，依据该规定的第六条矿业权人可以采取出售、作价出资、合作勘查或开采、上市等方式依法转让矿业权；可以出租、抵押其享有的矿业权；第六十七条规定矿业权人可以以赠予、继承、交换等方式转让矿业权。在第三十八条对采矿权人将采矿权以承包等方式转让给他人开采经营作了禁止性规定，并在第六十八条进一步规定《探矿权采矿权转让管理办法》颁布前已经签订承包合同的矿山企业，应于2001年6月30日前，按本规定关于矿业权出租管理的规定，补办有关手续。第四十五条规定采矿权原则上不得部分转让；第五十条规定已出租的采矿权不得出售、合资、合作、上市和设定抵押；第五十三条规定矿业权承租人不得再行转租矿业权。
二、我国矿业权流转中存在的问题
尽管现行的《矿产资源法》及其后作为补充的一些法规、规章放宽了矿业权的流转，但仍然存在很多问题，并没能适应从所有到利用这一物权理念的转变，没能有效控制乱采滥挖、严重浪费矿产资源现象。
1．探矿权市场化困难。地质勘查工作具有风险性和成果的不确定性，按照风险利益机制，理应是风险与利益成正比关系，但在我国勘探企业在取得探矿权，找到可供开采的矿产后，并不能当然地取得采矿权，仅是给予探矿权人优先采矿权，探矿权人要取得采矿权还需要设立矿业企业并且要求达到一定的资质条件。这在一定程度上挫伤了中小企业投资地质勘查工作的积极性。
2．对采矿权流转限制较多。矿业权在法律性质上属于准物权，依据物权法定原则，法无规定的矿业权转让方式即为非法。矿山企业承包作为企业经营管理的一种补充措施，既不能消灭、变更原有企业或创设新的企业，也不能改变原有矿山企业的法人地位、名称和经营范围，作为对自发性制度创新的事后认可或者临时措施的定型化，全国各地相当普遍地实行着这样那样的矿山企业承包制度，并逐渐得到了地方政府的认可。《矿业权出让转让管理暂行规定》将这种流转方式排除在外有待商榷。另外，矿业权信托和矿业权信托受益权证书作为发达国家成熟的矿业权流转方式，也值得借鉴引进。
3．矿业权流转的中介服务行为不规范。至今我国尚没有全国性矿业权交易场所，矿业权交易的咨询及信息服务、评估等中介机构的行为不够规范。有的评估机构不按己有的规范运作，评估结果随意性很大，对此，目前尚缺少必要的监督手段和措施。矿业权出让和可供勘查开采的矿地信息量少，覆盖面小，渠道不通，透明度不高等，在一定程度影响了矿业权市场的建设。
4．矿业权与土地权利的冲突。矿产资源埋藏于地下或裸露于地表，同时勘探开采矿产资源还会牵涉到矿地使用权，若矿业权先于土地权利有效产生，自然矿业权效力优先，若矿业权后于土地权利有效产生，二者便会产生冲突，而我国法律在协调这两种权利冲突方面的规范严重不足，可以说在矿业权和土地权利关系协调方面存在法律盲区，这使得矿业权流转不能和土地使用权流转很好的结合，无形中给矿业权流转设置了障碍，增加了交易成本，而且由于缺乏必要的法律保障措施，容易引发矿业权人与土地权人之间的纠纷。
5．矿业权流转的民事法律落后和过于行政化。我国关于矿业权流转的民事法律仅限于《民法通则》第81条的规定：'国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权。''国家所有的矿藏水流，..不得买卖、出租、抵押或以其他形式非法转让。'这样的矿业权民事立法己经滞后，严重地阻碍了矿业权的流转。而《矿产资源法》对矿业权的法律性质、地位，物权效力，并没有作为民事权利予以宣告；没有建立完善的矿业权公示制度，未规定对第三人的不定期公示制度，也未规定登记的效力；矿业权的民事调整与行政调整不平衡，民事义务和行政义务混同；在法律责任制度中，只有行政责任和刑事责任的规定，对侵犯矿业权的民事责任没有规定，导致在实践中行政处罚代替民事赔偿，从而使得侵权人的民事责任得不到有效制裁。
三、完善我国矿业权流转的措施
基于上述对我国矿业权流转现状及矿业权流转中存在的问题的分析，笔者试着提出完善我国矿业权流转措施的看法和主张。
1．建议矿产资源立法采取'矿业权一体化'。采取矿业权一体化，即把矿业权一次性授予矿业权人，不再人为地把矿业权分割为探矿权和采矿权，这将有利于勘探开采一体化，有利于矿业权人的经济利益的实现，有利于减少矿业权权属纠纷，还能简化矿业权流转的程序，减少矿业权流转的费用，便于职能部门对矿业权的管理。
2．建议矿产资源立法放宽对采矿权流转的限制。凡是有利于矿业权价值最大化和矿业权市场有效运转的流转方式都应该加以利用，这包括我国土生土长的矿业权承包和国外发展成熟的矿业权信托。相信由价值规律和市场供求来调节和平衡的矿业权交易比政府的壁垒高筑更有利于矿业权价值理性的回归，更有利于矿业权市场的发育成熟。
3．规范矿业权流转的中介服务行为。我国的中介机构除矿产资源储量评估、矿业权评估外，应当朝着为矿业权流转提供法律咨询、经纪、代理等方向发展。而且，中介机构要完全按市场规律办事，尽快与政府脱钩，成为真正独立的社会法人。尽快建立矿业权交易场所，加快建立矿业权信息库步伐，将全国从事探矿、采矿的资质单位、矿业权人，己经出让的矿业权，尚未出让的矿业权等信息进行发布，定期发布政府拟出让的矿业权信息，引导矿业权人发布转让的矿业权信息。
4．建议矿产资源立法明确协调土地权利和矿业权冲突的对策。我国的土地资源和矿产资源都具有稀缺性，所以一般情况下，矿业权与土地权利不应有效力先后之分，其冲突应由矿业权人与土地权利人协商解决。'矿业权用地优先'原则仅适用于勘探、开采事关国计民生、国家战略利益的矿产资源时，对于普通矿产资源则不能赋予矿业权人用地优先权。同时还要尽可能避开自然保护区、生态脆弱区和基本农田保护区，而且禁止可能危及机场、港口、重要公路、国防工程区和市政建设区的矿业用地存在。
5．我国矿业权流转的民法化和民事立法的完善。在物权立法中对矿业权作出原则性规定，能够彰显其民事属性，强调其通过行政许可获得后，依据的是民法而不是行政法的规则进行平等交换，行政机关也不得运用公权力随便予以干预。同时源于矿业权的复杂性和特殊性，从立法技术上来看，也不宜在物权立法中予以过多规定，否则会使物权制度中出现过多例外情形，不利于物权立法的协调。而后，通过修改《矿产资源法》，对矿业权的流转再予以详细规定。

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