关于进一步推进矿业权流转制度健康发展的几点建议

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1996年《中华人民共和国矿产资源法》的修改，明确了探矿权、采矿权有偿取得并依法转让的规定，从而以法律的形式肯定了矿业权的财产权和商品权的属性；1998年2月12日国务院令第240号、第241号、第242号颁布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》以及国土资源部制定的一系列相关的部门规章和规范性文件的出台，使矿业权使用价值和交换价值在市场中的运作成为可能。几年来，经各方面努力，为矿业权流转营造了初步环境，已经有了一定的思想基础，具备了基本的运行条件，取得了实质性的进展：据统计：全国确认采矿权出让转让数量(截止2001年10月)已达333个，总金额48亿元，全国探矿权转让数量(截止2001年11月9日)共95个。
    当前，我国矿业权流转制度已经启动，由于该项制度运行不久，是在实践中探索前进，因此必然会存在问题与不足：
    1、总体发展水平尚低，运作不规范：进展不平衡；出让转让总量不大，质量不高，大部分是集体、个体小非金属矿的矿业权，转让价款小；矿业权出让大多还是政府部门批准申请方式，而以招标拍卖方式流转的不多；运作不规范3普遍存在采矿权非法私下转让现象。
    2、某些环境要件的不完善制约矿业权的流转效率：认识水平不高；矿产资源管理秩序混乱在一些地方仍是比较突出的问题；矿业权流转相关法规还不完善；“家底”不清，宏观管理乏力；中介组织?矿业权价值评估机构力量薄弱；服务跟不上发展的需要；尚无规范的有形市场。
    3、矿业权转让过程中还存在需要研究解决的具体问题：
    ●矿产资源属国家所有，是在法律、理论上解决了的问题，但在实际工作中，具体操作时难以体现。
    ●我国《矿产资源法》规定探矿权和采矿权分别取得，但同时又规定了探矿权人有优先取得采矿权的权利，对此产生了两种不同认识：一是认为取得探矿权就应该同时获得采矿权，两权不能分离，优先权并不是确定的权，否则会影响投资者的决心，特别是影响吸引外资；另一种认识是不赞成有倾向性规定，认为现在已经出现申请矿业权人为规避采矿权价款而先申请探矿权。
    ●在矿业权流转中与其他法规如土地管理法规的调整已经发生，并有可能逐渐日显突出，应该引起足够的关注。
    ●近年来国企改革深入进行，有些国有矿山企业进入破产、改制程序，国家对此颁布了一系列法规政策，但对矿业权问题均末涉及，没有将矿业权资产列入清算和评估处置范畴，矿产资源没能以价值形式进入企业资产帐户是普遍现象，造成国有资产严重流失，同时造成工作的被动和直接的经济损失。
    ●地勘队伍属地化以后，国家出资(大调查项目、矿产资源补偿及各类基金形成项目)的项目，目前主要仍然由原各部门所属地勘单位承担并依法取得探矿权，但其矿业权归属问题已引起不同的认识和关注：国家出资勘查项目，矿业权理论属于国家，但谁代表国家签定合同和支配使用权?省(区)政府部门认为矿产资源补偿费形成的项目矿业权(包括有的省把一部分资源补偿费分配给地市)，理所当然的应属各级地方政府；而地勘单位则认为已依法取得了探矿权，矿业权应该归属于自己，而支队伍刚刚属地化，向企业化过渡困难很多，国家应予支持，在过渡时期，矿业权归属地勘单位才体现了这种支持；同时认为，目前勘查项目经费仅是成本费用，找矿还应包括投入的知识价值。
    ●探矿权的出让转让中，地质资料权属的处置是一直未能很好解决的问题。在全国地质资料汇交管理办法中明确规定，汇交地质资料的单位或个人对其汇交的地质资料，依国家有关规定拥有占有权、使用权、转让权和收益权3按国土资源部规定，对以往国家出资探明的矿产地，且目前无矿业权设置的要予清理并可公告出让；那么对原汇交资料的单位和个人的上述四项权利是否延续拥有?如有，在探矿权出让中如何处置?如何实现地质资料的收益权?如果不能很好解决这些问题，就会给地质资料汇交单位造成损失，给国家造成重复工作的浪费。
    ●探矿权、采矿权价款缺乏强有力的管理和监督，没有具体统一明确的管理办法。如：探矿权、采矿权价款的收交，使用范围和方法等如何管理?探矿权、采矿权招标、拍卖时的成交价与原评估价之间的差额价款如何处置?国家出资形成的矿业权价款按规定形成国家资本金如何实施监管等。
    ●转让审批权只限于部省两级，大量的小矿山为实现规模化、集约化经营而进行联合重组、改造等矿业权转让，按规定必须报部确认价款，价款转增资本金还要经财政部门审批。一些小矿山为逃避复杂的程序、漫长的周期和交付较高的评估收费，以致不断发生一些事与愿违的不规范操作。大部分省区建议，确认权不能不分情况的高度集中，应分级下放一些可以分散的权限。
    ●采矿权出让期限没有具体规定，有的省定为五年，依据并不明确和充分，如果限期短，就有可能出现掠夺性开采问题；对开采规模、开采年限、占有资源储量以及采矿权人的资质都没有具体规定等。
    ●对出现的新问题还没有解决办法。如有的矿具有二次开采价值，理论上说已经注销了储量，但实际上确有开采利用价值，现既不能发采矿证，也不便发临时证。类似问题如何管理。
    ●有的政府部门审查把关不严，在换证中相当部分矿业权末经评估，大部分仍是无偿使用，而新办矿业权出让转让须经评估上交价款，有失公平原则。
    为进一步完善矿业权流转环境，推动矿业权流转制度健康发展，现提出几点认识与建议：
    1．坚持把宣传教育推向深入
    《矿产资源法》及相关法规的宣传教育工作，应在已经取得成效的基础上，根据与时俱进原则，研究新情况，发现新问题，采取新举措；宣传教育要求内容、重点、形式、方法等必需与各种具体条件差异相协调，与不同位次人群的需求和权益相协调，与其他相关法规政策相协调，还要与廉改建设和行业作风建设相协调；找出问题的特点和要点，分别采取扎实有效的宣传教育方式，把思想认识和综合素质提高到一个新水平，为更好地贯彻执行矿业权流转制度，打下坚实的思想认识基础。
    2．必须把矿产资源管理秩序整顿和规范矿业权市场统筹协调考虑
    矿产资源管理秩序整顿与规范矿业权市场是互为条件密切关联的。当前仍然存在“矿产资源管理秩序好转”的不平衡性和“矿产资源管理秩序混乱”的反复性，矿产资源管理秩序问题的共性和个性问题都比较突出，整顿不能一劳永逸；不规范的矿业权市场导致矿业秩序混乱现象也不乏其例。因此，要坚持把抓矿产资源管理秩序整顿和抓矿业权市场的规范统一协调考虑，认真总结研究，坚持常抓不懈，突出重点，严格把关，严格检查，严密监督，对违纪违规问题严肃查处。
    3．继续完善法规体系
    矿业权流转的基本法规体系已经建立，但还要在实际运行中不断完善。要对前面提到的一系列认识和操作方面的具体问题，认真研究，尽快处置；对“三个办法”及矿业权出让转让管理办法中的一些原则规定要作出具体实施细则规定；探矿权采矿权出让转让中的招标拍卖管理办法、矿业权出让转让权价款管理办法、矿业权价值评估机构管理办法及评估收费管理办法、企业改制中矿业权评估及作为资产管理办法等等需要尽快制订，有的需要对原规定进行补充修改。对此，建议有关部门应予关注并认真研究解决，以便于市场正常运作和健康发展。
    4．加强宏观调控，把握市场建设的主动权
    宏观调控是政府工作的主要职能，但就目前矿业权市场而言宏观调控却是薄弱环节，主管部门对所属区域内矿产地哪些可以招标拍卖?哪些矿业权需要转让?还没有统筹掌握和规划，矿业权出让转让多是随机办理。为改变这种被动局面，当前：一是做好基础工作，最重要的是要摸清家底，即辖区内地质勘查工作程度、矿业开发程度(合各种所有制、依法非法采矿企业)、地质矿产资料的掌握程度、末设矿业权的空白探矿区、矿产地和矿产资源潜力形势等；二是在摸清家底的基础上，按照国土资源部布置，尽快作出矿产资源开发利用规划，提出合理的勘查区域，合理规划采矿区、限采区、禁止开采区等，调控开采规模、矿山数量、矿山布局，做到有计划、有重点、主动调控；三是加强信息工作，及时掌握、预测矿业权交易供需状况及相关信息并及时发布；四是积极开展有形市场建设，各省厅现在反映是“有市无场”，实际是“市”还不发育，“场”尚未形成，有交易需求，必然要发展交易场所，否则会限制交易的发展。现在交易是双边进行，招标拍卖是政府主管部门亲自组织，随机运作，没有一个专门机构和固定场所，所以建设矿业权有形市场应尽快提上议事日程，使相关具体工作由市场服务机构操作，同时应逐步减少政府直接审批授予矿业权，尽量采用招标拍卖等公开的市场运作方式，而使上级政府主管部门能够把精力放到宏观调控上来。五是要考虑研究矿业权市场建设的总体思路。
    5．高度重视探矿权市场的培育
    可供开采的矿产地是依赖于地质勘查而发现的，如果没有探矿权市场的发育，没有新的矿产地发现，采矿权的流转就难以持续发展。所以我们在谈到矿业权市场的时候，必须从矿产资源战略上观察其发展方向。矿产资源勘查是高风险的投资，是目前许多企事业单位和个体难以承受的风险，这也正是目前探矿权出让(不合批准申请)转让很少的主要原因。地勘队伍属地化以后，虽然其依法登记取得不少探矿权，但大部分省地勘局直接投入的风险勘查资金只有原来的三分之一，这当然有占地盘之嫌；大部分省区企业、社会目前投资风险勘查资金量还很少，资源补偿费投资商业性地质勘查数量各省的差异很大，大部分省区金额不大；国家已停止对商业性地质工作的投资，而主要投资基础性、公益性地质工作。据了解，目前许多省没有或很少有未设置矿业权的矿产地，很少新发现矿产地储备，这种情况应引起重视。没有足够的勘查资金投入，就不会有足够可供开采矿产地的发现，也就不会有持续繁荣的矿业权市场，所以应采取激励政策，引导支持培育探矿权市场的发展。建议：一是区别对待探矿权的流转和采矿权的流转，探矿权的流转不以收费为目的，而以鼓励投资勘查为目的；二是研究采取吸引多渠道投资风险勘查，引导、开拓进入资本市场；三是研究建立勘查风险基金的可能性；四是大力支持发挥地勘单位的作用，目前地勘单位仍是具备地质勘查资质的主力，他们掌握着丰富的地质资料，拥有专业人才，缺乏的只是资金，目前国家出资和社会企业、个人投资的探矿项目，也还是由地勘单位承担，所以应该支持鼓励地勘单位参与矿业权市场的竞争，维护他们的权益，激活探矿权的流转进程。
    6．加强评估机构建设和相关问题的研究
    我国矿业权价值评估机构伴随矿业权交易活动的出现而产生，其初期的作用和表现已经得到各方面的基本认可，但随着市场发育程度的提高和规范化发展，加强评估机构的建设和对相关问题的研究就十分必要。当前：一是适当增加机构数量，以满足业务量增多的需要，同时增强竞争性，以免垄断；二是提高评估机构和评估人员素质，这是提高评估质量的关键，应明确评估机构各类人员的合理配置和对机构资质的具体要求；三是制定规范评估机构的管理办法，明确其权益和责任，确保公开公平公正原则；四是总结研究完善评估方法和参数的选择，这方面是仁者见仁，智者见智，看法认识颇多，特别是工作程度不高的探矿权的评估办法。但有一点是明白的，那就是矿业权与其他资产不同，它有更大的变数，如勘查投入的成本与成果价值没有直接关系，探矿风险更大，有可能血本无归，也可能很少投入就获得很高价值的矿产储量，矿床在开采过程中其储量也可能发生很大变化等，都是常见的事情。因此，如何选择适合这些特点的方法、指标参数就值得深入总结研究。
    7．应重视研究我国加入wT0以后，对矿业经济，矿业权流转的影响，积极采取对策。

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