对矿业权有关理论和管理的探讨

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2006-01-05 | 作者：鲍荣华 | 来源： 《中国发展观察》杂志 | 【大 中 小】【打印】【关闭】  
矿业权是指参与矿业活动的各类主体依法取得的、在一定区域和期限内进行矿产资源勘查或开采等一系列经济活动的许可及授权。

矿业权的概念有以下含义：（1）矿业权的主体是探矿权或采矿权的法律持有者，他们必须具有符合法律法规要求的从事相关矿业活动的资质（技术经济条件），矿业权人可以是法人、自然人和其他组织。（2）矿业权的客体是特定的矿区和工作区及其赋存的矿产资源的组合体。（3）国外矿业权主要包括勘查许可、采矿租约、采矿特许权等，我国目前矿业权主要包括勘查矿产资源的探矿权和开采矿产资源的采矿权。（4）矿业权必须依照国家有关法律法规规定的条件和程序取得，在遵守协议承诺和规定的义务后，可以享有一定的勘查、开采权及经营权



一、 矿业权的特性

（一）矿业权的物权属性

采矿权是一种物权是无可非议的。因为，采矿权人享有在法定空间范围内可对于其权利客体进行独立支配的权利，并且可以对于第三人转让权利并排除他人的非法干涉妨碍, 具有鲜明的物权特性。但是，探矿权则不完全是，具有排他性的探矿权是物权，而不具有排他性的探矿权则不是物权。

传统民法上的物权是典型的私权，以私法自治为主旨，公权干预极少。矿业权是公法化的私权，是准物权。因为，矿业权的客体--矿产资源的特性决定其具有鲜明的公法干预倾向--涉及国家战略利益和社会公共利益，所以在矿业权的取得、转让、处分等诸多方面被课以公法上的义务，并且许多矿业权纠纷（如矿业权授予许可的纠纷）都是通过行政诉讼途径来解决的，并非都是通过民事诉讼机制来解决的。但是，矿业权是国家实现矿产资源利用而形成的一种特殊物权，因而具有如下特点：

（1）矿业权主体资格存在严格的资质限制。矿藏的勘探和开采是需要一定技术、设备、工程师等条件才能完成的事业，因此，矿业权主体必须具备一定的资质条件，主要是技术条件和企业组织综合条件。同时，有时应对外国企业进行一定的限制。

（2）矿业权的取得受到特别法的限制。矿业权的取得不同于传统民法上物权的取得，物权的取得一般较少受到公法的限制（除以不动产或价值较大的物为客体的物权），而矿业权的取得，特别是原始取得中，必须符合法定的条件和经历一定的法定程序，体现了公法干预的特色。

（3）矿业权的客体是特定的矿区和工作区及其赋存的矿产资源的组合体。

（4）矿业权立法与其他物权的私法性不同，不仅要考虑权利主体的利益，还要考虑国家利益和社会的公共利益。矿产资源的有限性、不可再生性、战略性等特点决定了矿业权的立法价值取向，既要保护矿业权人的利益，又要兼顾国家和社会公共利益，要通过统一规划、许可使用、严格监督管理，实现合理开发利用。

（二）矿业权的财产属性

财产就是一组权利，在这些权利范围内，所有者能够对其财产或资源自由行使权利，并且他的权利可以受到保护，免遭他人干涉和侵犯。财产权是“人身权”的对称。具有一定物质内容，并直接体现为经济利益的权利。一般来说，法人财产权是法人企业对自己已经占有的资源具有一种完整的占有、使用、收益、支配和处置的权利。从理论上讲，法人企业一旦通过信用形式占有了原始产权所有者的财产，原始产权所有者就既不能抽回自己的资本，也不再被看作是企业资产具体形态的所有者，不能干涉企业的正常经营活动。

我国新的《矿产资源法》和3个配套法规规定：“矿业权是财产权，矿业权人在许可证范围内具有勘查和开采矿产资源的权利；矿业权人依法取得矿业权，并可以依法流转。”从理论上讲，似乎矿业权都是财产权，因为矿业权持有者从最初的普查到勘探再到采矿都要租用或征用一定的土地以至一定的矿产资源，在这些实物范围内，所有者能够行使勘查、开采及经营权，并且他的权利可以受到一定的保护，免遭干涉和侵犯。

但不是所有的矿业权都能获得经济利益。实际上采矿权都能获得经济利益，探矿权则不然。那些找到和探明经济可采资源的探矿权可以获得经济利益，而那些找不到经济可采资源的探矿权则不能获得经济利益，因此可以说采矿权都是财产权，探矿权中只有一部分是财产权，而未找到经济可采资源或非排他性的探矿权不能成为财产权。因此，不能笼统地说矿业权都是财产权，也不可能将矿业权全部出卖。过去西方矿业国家勘查许可中，找到经济可采矿床的概率只有千分之一，随着矿产开发程度的提高，开发深度加大，找矿难度也将随之加大，找矿概率会降低，即大多数探矿权因为找不到有经济价值的矿产而终止。



二、矿业权与矿产资源所有权的关系

（一）矿业权是矿产资源所有者对部分权能的授让

矿业权是一种派生权，是所有者将部分矿产资源的部分权能（即占有权、使用权、部分处分权和收益权）让渡给一定的主体，是市场经济发展到一定阶段、矿产资源所有权与所有权权能分离时，投资主体享有的相关权利。

之所以说矿业权是所有者将部分矿产资源的部分权能（即部分占有权、处分权、使用权和收益权）让渡给一定的主体的理由是：首先，一般来讲矿产资源所有者是将其拥有的矿产资源的一部分租让给某个受让主体，所让渡的矿产资源是有一定空间范围的；其次，所有者让渡的是一定时期对矿产资源的占有、使用、收益和处置权，期限到了所有者或者申请延期或者收回矿业权；第三，矿产资源所有者所让渡的是在一定时期的一定范围的矿产资源的部分收益权，因为所有者还要保留向矿业权持有者依法征收各种租、税、费的权利；第四，矿产资源所有者所让渡的是矿业权的部分处置权，表现在合作、联合经营、作价入股、矿业权转让等，这要经过主管部门审批，要转让给具备相应资质条件的经济实体。

（二）矿业权人并未取得矿产资源所有权，只相当于租用矿产资源

取得矿业权并不当然取得该矿产资源的所有权，只相当于租用矿产资源，即取得了对该矿产资源的占有、勘探、开采、销售、收益的权利，并受到所有权的一定限制。即对矿产资源所有权，其所有人--国家，在授权矿业权人利用矿产资源时，保留一定的收益权，具体表现为有权索取权利金（资源补偿费）等收益。同时，矿业权人只能将矿业权作为一个整体进行处置，而没有权利对矿业权范围内的某块矿产资源进行处置；矿业权人终止、放弃的矿业权要由主管部门重新出让，原矿业权人没有处置权。

（三）矿业权实际上是矿产资源所有者委托出去的权力

在我国，虽然矿产资源归国家所有，但当某矿产资源所有权上一旦设立矿业权，矿业权人是矿产资源的实持有人，国家则为虚持有人，即由矿业权人占有、勘探、开采等。在矿业权有效期内，矿业权依法具有独立的法律地位，所有者不能随意取消、收回或做其他变动；矿业权持有者对所有者承担义务，受所有者及政府的监督管理。



三、 探矿权出让和采矿权出让的关系

探矿权和采矿权既有区别又有联系：首先，探矿权是指享有合法资质的法人、自然人和其他组织依照探矿许可证规定的区块寻找矿产资源，并对所发现的矿产资源拥有优先开采权，同时对探矿权具有经营权。探矿权本质上属于民法上的发现权。采矿权是指依照采矿许可证规定的范围和期限，从地壳内或地表开采矿产资源获得矿产品及对矿产品、矿业权进行经营的权利。在法律上看，采矿权是取得权，所针对的是土地中埋藏的有价值的矿产资源。

其次，探矿权的权利比采矿权具有局限性。首先探矿权拥有者不能进行商业性开采，而采矿权所有者可以进行勘探。其次，探矿权仅仅是发现权，因此，一些探矿权不能担保、抵押、出租、转让，尤其是那些找不到经济可采资源的或非排他性的探矿权。

探矿权和采矿权有许多具体区别：　

第一，主体要求不同。勘查与开采对权利人的资质要求是不同的，探矿权人要有成功的找矿、勘探工作经验和少量的资金；采矿权人要求有很好的采矿技术和资金条件，且开采特殊的矿种（石油、天然气）必须是特定的公司或企业法人。

第二，承担的义务不同。探矿权的行使不会影响矿产资源所有权客体的变化，无须向国家缴纳资源税和矿产资源补偿费，而随着采矿权的行使，矿产资源所有权客体的数量在不断地减少直至消失，需要缴纳矿产资源补偿费和资源税。

第三，权利行使的结果不同。探矿权人行使探矿权的效果是获得地质勘查报告和发现和查明矿产资源，是一种发现权，再通过一定的法律程序取得了采矿权后，才能开采。采矿权人行使采矿权的效果则是获得矿产品，它属于有形财产，是实物商品。

第四，探矿权人的勘查工作期限比较短，一般只有2～5年，采矿权的期限较长，一般20～50年。

尽管探矿权和采矿权有一些具体区别，但它们的联系还是主要的。由于矿产资源具有隐藏的自然属性，采矿活动必然要建立在探矿工作的基础上，探矿是采矿的前期阶段，因此，探矿权与采矿权是不可绝对分离的，必须将探矿权和采矿权联系起来进行管理。

在国外，一般情况下，探矿权主体结束勘探，发现有经济价值的矿床，而后，由企业自己或与其他企业合作申请就能取得采矿权，由探矿权到采矿权是一个自然转化的过程，是很容易的，多数探矿权人也就是采矿权人，管理部门要为探矿者保留采矿权，在探矿权有效期或优先采矿权保留期内不能将其对应的采矿权出让给其他人。

在我国，探矿权主体与采矿权主体是分开的，探矿权主体是地勘单位，而采矿权主体是大大小小的矿山企业，勘探和开采相脱离，这是不正常的，不利于节约、合理开发利用矿产资源。我国的法律制度应该鼓励探矿者优先取得采矿权，进行投资开采，同时鼓励采矿者投资进行找矿、勘查，而不应该鼓励过多地转让矿权。



四、 国外矿业权的出让

（一）国外实行分类、分级、分阶段的矿业权授让制度

许多国家对矿业权通常采取分类管理和分级管理。对不同类型采用不同的方式授让矿业权。如美国将陆地矿产资源分为：可标界矿产、可租让矿产、可销售矿产，对其分别采取不同的政策和管理方法，对可租让矿产管理最严，以拍卖或竞标方式出让采矿权，并需交纳权利金和矿地租金（探矿权通过申请取得）；对可标界的矿产管理次之，申请采矿用地区块获准后不需交纳权利金；对可销售矿产的管理最宽，政府采取标价出售的方式出让采矿权。这就意味着：前几年我们国家提出的“凡是能够拍卖招标的矿业权，都必须通过招标的方式出让矿业权”并不是普遍适用的通则，实际上是因不同的土地所有制、不同矿产种类和工作阶段而异的？（摘自2004年国土资源部部长顾问方克定执笔的《美国内政部考察报告》）

（二）多数国家的探矿权以申请授予的方式取得

国外的勘查许可与我国的探矿权有较大的区别，所申请和出让的基本上都是矿业开采的空白区，或未发现有经济价值的矿产资源地区。勘查者往往要经过一个大范围找矿、勘查、逐渐缩小勘查范围的过程。因而其勘探许可基本上是通过申请授予的。在美国根据有关规定，在申请矿产勘查权时就必须明确勘查以及未来进行开采过程中必须履行的具体职责和工作内容，包括投入资金、保护环境、开采条件与速度等。不符合条件的公司不能获得矿业权。已获得勘查权的公司，只要严格遵守协议条款，一旦找到和探明矿产后可通过办理一定的手续直接转入开采阶段，不需重新申请或投标，但前提是必须遵守有关的资源、环境法规。

（三）多数国家的采矿权以租让方式取得，有的采取竞标式租让，亚洲一些国家以招标、拍卖的方式为主取得采矿权

如，美国的海洋矿产资源全部属于联邦政府，对海洋石油、天然气以及磷酸盐等矿产全部实行招标方式出让矿权，一般以3×3英里为单元划分区块公开拍卖。陆地上联邦土地上的油气资源也全部实行招标制度，分区块拍卖，后来对煤矿也以竞争投标的方式取得租约。其他固体矿产资源在大多数情况下实行直接租让的方式，不搞竞争性招标。

（四）多数矿业权不适合一次完全买断国外的勘探许可基本上是通过申请授予的。多数国家的采矿权以租让方式取得，对已知的、自然丰度较好的矿产资源采取竞标式租让。前些年我国通过申请审批的方式出让矿业权，近几年采取申请审批和招拍挂方式出让矿业权，招拍挂方式出让矿业权是我国由计划经济向市场经济过渡时期产生的，过去国家出资做了大量的地质找矿、勘探工作，目前要把这部分矿业权转给各种企业公司，这就应该采取一定的竞争方式出让，随着国家投资形成的矿业权的减少，风险投资形成的矿业权的增加，以招拍挂方式出让矿业权将会处于次要地位。因为，（1）矿产资源属特殊、稀缺资源，对其开采者应有一定专业技术、经济条件限制，不能仅仅看谁出的价高就给谁；（2）矿业权的经营影响矿产品供需形势，影响国家的经济发展，应具有一定的垄断性，不能进行完全、过度竞争，否则会进行分散、粗放开采，对合理开发利用矿产资源不利；（3）矿产资源具有潜伏性，在开采前其品位、储量、构造难以准确无误地确定，其价值难以事先准确确定，尤其是构造复杂的金属矿床。因此，多数矿种的矿业权不适于拍卖，而应该用招标、挂牌或申请的方式租让。在西方发达国家真正出卖矿产资源的只有砂石等建材矿，对已知的条件较好的矿产资源采用竞争性招标租让采矿权；（4）有偿取得矿业权有多种方式：在国外，多数是由矿业公司或勘探公司无偿取得勘查许可，自己投资进行找矿勘探，当找到有前景的矿山后再申请取得采矿许可，从找矿勘探到进行开采，矿业权人花费了大量的成本费用，即他的采矿权的获得是花大价钱、有偿取得的。这样矿业权人是会非常珍惜他们的矿业权的。国家或省级政府在其投入正式开采、取得收益后再向其征收权利金。



五、矿业权的价值确定及其与矿产资源价值的关系

在此，初步将矿产资源价值、矿业权价值、矿业权出让金的计算和它们的关系概括如下：

① 矿产资源价值=矿产资源开发变成矿产品的一般销售收入-平均勘探、生产、销售成本费用-一般经营平均利税

② 矿业权价值=矿产资源价值-矿产资源税费

③ 矿业权出让金=矿业权价值+已知探明矿床的平均勘探费（矿业权价款）

既然矿业权是矿产资源所有者向矿业权人出让的权利，那么矿业权的价值就是矿产资源价值扣除矿产资源所有者和国家政府对矿产资源特别征收的税费，即矿产资源的价值减去矿产资源使用费、矿产资源补偿费及矿产资源税；矿产资源价值应该等于矿产资源开采变成的矿产品的一般销售收入减去平均勘探、生产、销售成本费用，再减去工业生产的一般性税费；矿业权出让金等于矿业权价值加上过去找矿、勘探、开发所花费的一般成本费用（即探矿权价款或采矿权价款）。一般情况下矿产资源价值与矿产资源所有者原始出让矿业权的价格、矿业权租金（矿产资源特有的税费）有直接关系，而找矿、勘探、开发费用与勘探、开采企业关系比较密切，属于矿业权转让及资本化经营考虑的范畴。

以上只是从理论上测算矿业权的价值及出让金，实际上对于那些实行招拍挂出让的矿业权，在符合要求的技术经济条件及环境保护要求等规定基础上，谁出价高就把矿业权给谁；对于非竞争性的矿业权的租让，可以以测算的矿产资源价值为基础确定权利金等矿产资源税费。

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