土地规划中新增建设用地指标分解理论与方法

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姜志法 刘双良 中国人民大学公共管理学院
    一、新增建设用地指标的分解理论和原则
    (一)指标分解的理论基础
    1．主要矛盾与次要矛盾原理
    随着经济社会的发展，我国建设用地供需矛盾日益突出。在有限的建设用地供给和巨大用地需求的情况下，必须分清矛盾主次，抓住主要矛盾，明确重点，保障有序。在建设用地指标分解时，要优先保障市级、省级、国家级重点项目的用地需求。根据用地需求的轻重缓急，合理分解建设用地指标。
    2．效率与公平原理
    在公共资源配置的时候，应兼顾效率与公平。在经济发达的地区建设用地需求量较大，这些地区往往土地利用集约程度高，经济效益好，因此，新增建设用地指标分解到这些地区，能够创造更多的经济效益。但是，如果过分强调这些地区的用地需求，而忽视经济落后地区的建设用地需求，就会造成建设用地指标分配不公平，将在一定程度上限制落后地区的发展，也有碍于社会公平与和谐。因此，在新增建设用地指标分解的时候，既要考虑土地集约程度高，经济效益好的地区，又要重视贫困落后地区的发展用地需求，兼顾效率与公平。
  3．公共选择理论
  经济学家布坎南(J.M．Buchanan)认为政府是经济人，也会追求自身利益的最大化。因此，土地利用总体规划中，上级政府与下级政府之间以及下级政府之间都存在博弈。在建设用地指标分解时，必须从整体出发，突出重点，统筹兼顾。
  4．不确定性理论
  规划中存在许多不确定因素，是一个信息不完全的灰色系统。传统的指标分解方式(把上级规划给定的用地规划指标全部分解)，缺乏弹性，不能适应新形势的要求，常常因为项目选址等不确定因素造成缺乏规划指标，难以付诸实施。因此，应考虑保留一定量的建设用地指标，以增强规划的弹性和可操作性。
    5．可持续发展理论
    土地资源可持续利用是可持续发展的基础和重要组成部分。建设用地的安排在很大程度上影响着土地资源的可持续利用。在建设用地安排时应充分考虑环境容量与资源承载力，注重社会、经济、生态综合效益的最大化，以保障经济社会的可持续发展。
    (二)指标分解的原则
    1．坚持“五个统筹”原则
    “统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”是实现科学发展的根本要求，在建设用地安排时必须坚持此“五个统筹”。
    2．节约集约用地原则
    目前，一方面我国建设用地供需矛盾突出，另一方面现有建设用地低效利用、闲置、粗放利用和浪费现象普遍存在。因此，在建设用地指标分解时，要充分考虑各地区的用地情况，坚持节约集约用地的原则，科学配置建设用地资源。
  3．综合效益原则
  土地利用所追求的是融社会、经济和生态三效益为一体的综合效益。在建设用地指标分解的同时，必须充分考虑综合效益，达到满意的资源配置情况。
    4．科学性与可操作性原则
    建设用地指标分解必须坚持科学性和可操作性原则，有科学性才有指导意义，有操作性才有实用价值。
  5．公众参与原则
  公众参与有利于体现民主，能够强化公众的自觉性和责任感，增强土地利用总体规划的科学性和权威性，进而有利于规划的顺利实施。
  二、新增建设用地指标的分解思路
  (一)新增建设用地指标分解流程
  图1：新增建设用地指标分解流程图

  新增建设用地指标的分解，应在前期搜集资料和调查研究的基础上，根据上级规划下达给本辖区规划指标，结合区域内的具体情况，如：土地利用状况、土地供需情况、经济社会发展规划、城市规划等，综合考虑，统筹兼顾，进行分解。具体流程如图1所示。
    规划指标的分解，首先，应考虑优先保障的项目用地，即重点项目和重大基础设施用地，这一部分是统筹城乡和区域发展的建设用地指标分解部分；其次，考虑保留建设用地指标，作为机动建设用地指标部分，以增强规划的弹性和可操作性；最后，将剩余指标分解，作为分解到下级行政辖区的建设用地指标部分，以满足地方经济社会发展的用地需求。新增建设用地分解初步方案确定以后，需进行反复论证和协调修改，以形成最终方案。
    (二)新增建设用地指标分解内容
    新增建设用地指标分解的内容用公式l表示如下：


    其中：Q，为优先保障的建设用地占用指标部分； Q：为保留的机动建设用地指标；Q，为分解到下一级行政辖区的新增建设用地指标；n为行政辖区个数，qi为第i个行政辖区分到的建设用地指标量。
    三、新增建设用地指标量的确定方法
    (一)优先保障建设用地指标量的确定
    优先保障的建设用地占用指标量的确定，宜采用项目与用地指标挂钩法进行计算，重点考虑市级国家级重点项目和涉及能源交通水利的重大基础设施用地。即：依据经济社会发展规划、城市规划等相关规划，按具体项目用地的需求和用地范围，安排建设用地指标。将所有项目用地需求量加和即为该部分的指标量。如下公式2表示：

    其中：Q1为优先保障的建设用地占用指标部分， X1为项目1的用地，X2为项目2用地，依次类推，直至项目n的用地。对于具体位置不能确定的，具体用地量可以作保留指标部分。
    (二)保留的机动建设用地指标量的确定
    由于规划中的不确定性因素较多，以往指标完全分解的模式缺乏弹性，导致规划实施困难。我们可按照定量不定位的原则，预留一定数量的机动指标。对于保留的新增建设用地指标量的确定尚无定论，要按照新增建设用地总量的一定比例确定，可控制在10％左右，具体可根据全辖区用地情况来定。

    一般来说，对于位置不确定的重点项目用地较少，不会超过全部用地指标的10%。在规划实施管理过程中，对于规划期尚未使用的指标，可借鉴排污许可证的管理方式，编制相关用地计划，进行上市交易，以促进土地的节约集约利用。
    (三)下级行政辖区新增建设用地指标量确定
    分解到下级辖区建设用地指标量Q3的确定，采用核减法，即从全部新增建设用地指标依次扣减。各个下级行政辖区所分到的建设用地指标qi则可以用 Q3乘以该辖区用地指标的权重值宋计算，如公式4所示。wi为第i个行政辖区用地指标的权重值，全区内各下级行政辖区用地指标的权重值之和为1。

    下级各行政辖区用地指标权重值可采用变异系数法、层次分析法、趋势外推法等方法求得。
  1．变异系数法
  通过分析影响建设用地规模的因素，利用数学的方法计算各影响因素的权重。在利用变异系数法确定、各个指标权重的基础上，再计算各个指标值在全区总量中的比重，最后采取加权求和的办法计算出该辖国的用地指标权重值。   
  2．层次分析法   
  将影响建设用地规模的诸多因素根据影响的重要性进行分层，主要分为目标层、准则层、方案层、根子层，在此基础之上进行定性和定量分析，以确定各因素的权重。然后根据下级各辖区的主要因素多年的指标数据比重，最后计算出分配权重。
    3．趋势外推指标预测法
    通过分析历史建设用地数据资料所反映的发展过程和趋势，来拟合和预测规划期内建设用地相关规模指标。可用灰色模型、平滑和曲线拟合、神经网络等数学方法预测各因素规划期末的指标值，然后根据辖区指标值在全区所占比重计算新增建设用地指标分配权重。
    三种方法的影响因素选取应以社会经济条件的因子为主，如：国内生产总值、第二产业产值、第三产业产值、财政收入、总人口、非农人口、固定资产投资、社会消费晶零售总额、耕地面积、人均耕地面积、人均建设用地面积、人均公共绿地面积等。在实际操作中，可以根据数据特点选取不同的影响因素，选择确定权重的方法或多种方法综合运用，科学计算下级各行政辖区的用地指标权重。

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学习了。[s:195][s:195]

zhangkai

学习了，很好

379625532

学习了，很好。