矿业权管理法规制度国内外对比研究

qiang · 发表于 2010-10-20 10:24

目前，对矿业权的管理已经成为我国矿产资源管理的核心，管理的好坏直接关系到我国矿产资源的合理开发利用及优化配置，以至矿业经济的可持续发展。但我国在矿业权的法律规定和管理实践上还存在许多问题，矿业权方面的法律制度规定太多、太乱，有些法规、文件之间相互重叠、冲突；有些部门文件所规定的内容已超过了现行法律；矿业权法律规定整体上透明度低，可操作性差，给管理工作带来很多困难，造成勘查、开采秩序混乱，矿一产资源损失浪费巨大；同时，我国旧的矿业权管理制度已不适应加人WTO 、融人世界经济一体化浪潮的新形势，必须尽快加以改革完善，建立新的矿业勘探开发管理制度。虽然近几年我国报刊上发表了一些有关矿业权方面的文章，但尚未有人对国内外矿业权管理的法规制度进行系统的对比分析，为此笔者做了一些探讨，希望对我国的矿产资源法修改、矿业权管理政策的制定有参考、借鉴意义。
一、             国内外矿业权的设立对比分析
世界上大多数国家都按探矿和采矿两大类来设置许可，进行授权，并将探矿和采矿分为不同的阶段进行授权。有些国家将探矿划分成两个阶段，即普查和勘探阶段，分别颁发许可证，如澳大利亚、法国、泰国、印度尼西亚、马来西亚、越南、老挝、缅甸、印度、巴基斯坦等。这两种探矿权的区别在于，后者比前者勘探程度高，工作区缩小，许可期限长，更重要的是，很多国家的普查阶段的探矿权是非排他性，多数国家规定这种许可证持有者不能自由处分其勘探行为中开采的固体产品，探矿权不可转让，如法国、澳大利亚、越南等。而蒙古、菲律宾、柬埔寨、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、美国、日本等国只设有一种探矿权。
有些国家将采矿权分为两个阶段：采矿权保留权和采矿权。采矿权保留权是一些国家为了保证探矿权持有者的优先采矿权而设置的一种许可，为探矿权持有人留一个在勘探完毕申请开采权之前的准备时间，使其能有1一2年的时间在资金、技术方面有较充分的准备。各国优先权的叫法不同，巴基斯坦叫矿床保留许可，澳大利亚叫采矿租赁保留权，美国叫优先租借权，日本叫优先权，澳大利亚叫采矿租赁保留权。巴布亚新几内亚设有石油保留许可。一般来讲，只有排他性勘查许可证持有者才能取得租矿权和开采特许权（即采矿权）。
我国在《矿产资源法》颁布实施之前，矿产资源勘探开采分为找矿（普查、详查）、勘探、开采3 个阶段。矿业法颁布实施之后，将矿业权设定为探矿权、采矿权两种，实行分别申请和分别授予的办法。我国《矿产资源法》第三条规定：“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。”
目前，我国从法律规定上缺少非排他性的普查找矿权和采矿权的优先保留权，这或许是造成我国目前一些省份普查找矿基础地质工作薄弱、过度炒卖探矿权甚至出卖虚假探矿权进行商业欺诈的主要原因，因为法律应规定在未达到普查找矿的一定下作程度之前不能批准授予探矿权。应该规定只有探矿权持有者才能从国家获得采矿权。
二、             国内外矿产资源的分类分块管理分析
国外按不同的矿种和矿床所在土地对矿产资源进行划分，实行有区别的矿业权管理制度。美国分为陆上矿产和水域矿产两大类，实行不同的管理办法；对陆［矿产又根据其在国民经济发展中的作用、意义和需求情况，以及在自然界的产出特点分为二类，分别执行不同的管理制度。第一类是“可标定矿产”，包括除铜、铅、锌以外的金属矿产和石膏、金刚石、宝石、沸石等非金属矿产（又称“可标界”或“可发现”的矿产），执行1872 年通用矿业法规定的“自由进人和特许制度”。只要申请人在发现矿床后依法登记、标界、申请、并交少量特许费，即可取得采矿的特许权，国家在开采过程中，从征收的矿一地租金和权利金中得到补偿。第二类是“可租让矿产”，包括煤、石油、天然气、铜、铅、锌、硫、磷、钾等重要矿产（又称“可出租”的矿产），执行1920 年矿地租借法中的“矿地租借制度”，按规定只有在证明是开采某片土地的有用矿产之后，并签订附有一定条款的租约，才能取得采矿地的租借权。在未知地区，租约优先授予发现矿床的找矿人（或第一个有资格的申请者），在已知地区，须经竞争投标后方可签约。第三类包括砂、石、粘土等建筑材料矿产（又称“可销售”矿产），执行1947 年材料法中的“材料销售制度”。该制度规定，材料产区的土地使用权是公用的，或非专属性的，采矿人无需申请矿地的使用权，也不用交纳土地使用费。
美国的土地分为联邦土地、州有土地、印第安保留地，对其中所埋藏的矿产分别由联邦政府、州政府和印第安工作事务局管理；澳大利亚分为国有土地、公共保留地、私人土地，规定不同的允许开矿范围和申请开矿的区别管理办法。印度将矿产分为两类，即次要矿产和主要矿产。印度尼西亚主要分为战略矿产、重要矿产及一般矿产进行管理。蒙古、日本、印度尼西亚等国对不同的矿产资源开发主体进行分类管理：对外商开发矿产资源实行协议、招标和拍卖形式；对国内企业，则采用申请授予制。加拿大实行联邦与省政府的分权管理制。两级政府分别负责其权限范围内的矿权管理工作，但铀矿由联邦政府统一负责。澳大利亚矿权管理工作基本上由各州政府负责，联邦政府主要管理海洋矿产资源的勘查开发工作及矿产品出口事务。
我国矿产资源按矿床规模归由不同级别的管理部门进行管理，大型以上矿床和国家规划区规定由国家管理，由国土资源部和相关部门出让探矿权和采矿权，其他矿床由省级国土资源管理部门出让探矿权和采矿权。这是近几年通过部门文件规定的，而法律规定是国家、省两级主管部门管理探矿权，国家、省、地、县四级管理部门管理采矿权。黄金、钨、锡、锑、稀土等列人保护性的特定矿种，规定由国家级主管部门统一管理。
我国这种分类管理办法有一定的缺陷。首先，按矿床规模划块管理容易造成管理的混乱，很多矿的已知程度并不是很高，划定大型矿、中型矿、小型矿的人为因素较多，同时国家规划矿区也是经常变化的，这些很容易造成管理分工和管理责任的混乱。应将矿产资源按区域划给国土资源部或省具体管理。国土资源部与省之间应是分块管理的关系，而不应是多层同时管理，应分清具体的责任和权利范围，这样才便于实际管理。其次，我国不顾矿种特点和已知程度，要求尽快取消无偿出让，全部实行招、拍、挂有偿出让也是不科学的。只有那些已知矿产才适合用招拍挂方式出让采矿权，可以对外商开发矿产资源实行协议、招标和拍卖形式，对其他矿产及国内企业，宜采用申请授予制。第二，特定矿种管理级别太高，导致有些地方私自降低级别办理探矿权和采矿权，有的企业不办证，非法勘探、开采。
目前，各级国土资源管理机构的主要工作陷于发布文件、应付上级的各项临时性工作要求，对矿产资源的管理就是想法把矿业权卖出去或审批出去，具体的监督管理工作全下放到县一级。再就是仅按中央要求一次性、有重点地对矿业开发、管理秩序进行治理整顿，缺乏长期的、日常监督管理。县级政府与当地的矿山，尤其是中小矿山有着千丝万缕的利益关系，他们不可能去认真地监督管理。某种程度仁甚至可以说，我国的矿业开发仍处于无政府状态。
三、             国内外探矿权、采矿权的取得方式比较
国外的勘查许可与我国的探矿权有较大的区别，所申请和出让的基本卜都是矿业开采的空白区，或未发现有经济价值的矿产资源地区。勘查者往往要经过一个大范围找矿、勘查，而后逐渐缩小勘查范围的过程。因而其勘探许可基本上是通过申请授予无偿取得的。
在国外，多数采矿租约授予勘查许可证持有人，一些国家将保护性矿产或已知的可经济开采的矿床，通过招标、拍卖等方式授让采矿权。一般来讲，在已颁发的勘查许可证结束以前，许可证持有者具有把许可证换成采矿租约的优先权。有些国家为此还专门设立了优先权，即在勘查期满时，可申请优先租借权，以便给转人开采提供一定的准备时间，进行经济可行性评价及筹措资金等。
采矿权的取得多数国家以租让为主，如美国、澳大利亚、加拿大等国，有一些以招标、拍卖的方式为主，如泰国、马来西亚、俄罗斯、吉尔吉斯斯坦等。在马来西亚，对于较大型项目也存在采矿协议的形式，但其中可谈判的要素并不多。俄罗斯的采矿权一级市场出让基本上全部采用招标和拍卖两种形式。瑞典采矿权授予的形式为直接申请授予，其授予的依据是：探矿权人优先，提交勘查报告，成功的勘查工作等。但是在由瑞典国家矿业资产委员会工作过的地区，采矿权的出让多采用招标、拍卖方式进行。有的国家还采用特许权、国家委托等制度，如法国、美国。
在国外，当勘查许可证持有人经过工作，发现了一个在经济上具有开采价值的矿床时，可向管理机构申请采矿租赁权。采矿申请报上后，要进行公布，管理机关要进行调查、勘测、评估、听证和协调后给予批准与否的答复，签订采矿租约。租约有效期一般为20 年，到期可申请延续。同时要求采矿租约申请者提出开发利用方案、环境影响评估报告、勘查报告、环境恢复方案、抵押金等。
我国1996 年的《矿产资源法》规定：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度……开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。这里的“有偿取得”概念非常模糊，只交资源税和资源补偿费算不算有偿取得呢？过去几年实际执行中也是将大部分矿产资源的采矿权通过审批授权的方式出让的。但后来（2000 年）国土资源部发布的309 号文件，即《矿业权出让转让管理暂行规定》中指出：矿业权出让是指登记管理机关以批准申请、招标、拍卖等方式向矿业权申请人授予矿业权的行为。从此开始正式允许以招标、拍卖的方式出让矿业权，使我国各地迅速推行探矿权和采矿权的招标、拍卖出让。之后我国出卖矿业权的范围逐渐扩大。

2003 年国土资源部又公布了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，规定下列新设探矿权采取招标拍卖挂牌的方式有偿授予： ① 国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地； ② 探矿权灭失的矿产地； ③ 国家和省两级矿产资源勘查专项规划划定的勘查区块； ④ 主管部门规定的其他情形。规定如下采矿权实行招、拍、挂方式授予： ① 国家出资勘查并已探明可供开采的矿产地； ② 采矿权灭失的矿产地； ③ 探矿权灭失的可供开采的矿产地； ④ 主管部门规定无需勘查即可直接开采的矿产； ⑤ 国土资源部、省级主管部门规定的其他情形。
招、拍、挂暂行规定使我国的探矿权基本卜要全部通过招、拍、挂有偿取得，采矿权的很大一部分也要通过招、拍、挂有偿取得。这就大大提高了我国探矿和采矿的成本费用，恶化了我国的矿业投资环境，对发展矿产资源勘探和开发是非常不利的。有偿取得矿业权还有其他方式。在国外，多数是由矿业公司或勘探公司无偿取得探矿许可，自己投资进行找矿勘探，当找到有经济开采价值的矿床后再申请取得采矿许可，从找矿勘探到进行开采，矿业权人花费了大量的成本费用，即他的采矿权的获得是花大价钱、有偿取得的。这样矿业权人会非常珍惜他们的矿业权。国家或省级政府在其投人正式开采、取得收益后再向其征收权利金。国外的做法是种庄稼，等到秋后产粮食吃，而我们的做法是吃小苗，是会把矿业勘探、开发工作扼杀在摇篮之中的。所以用招、拍、挂有偿出让矿业权并不是最佳方式，它是造成我国经济可采矿产资源全面短缺的主要原因。我国过去投人了大量的地勘费进行地质找矿，现在也仍然通过国家地质大调查资金、矿产资源补偿费及地方财政投入资金进行找矿勘探工作，这种方式占我国所出让探矿权和采矿权的多数，这些矿业权应该有偿出让，其他矿业权应与国际接轨，实行申请授让，鼓励多方面投人资金进行风险性找矿勘探。
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