国内外矿业权比较及改进建议

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    矿业权问题涉及国家资源利益的实现，是各国矿产资源管理部门共同关心的焦点，本文在分析国内外矿业权产生、发展，矿业权设立、流转等基础上，提出完善我国矿业权管理的建议。

1国内外矿业权发展概述

    我国于清末1898年10月制订出《矿务铁路公共章程二十二条》，该章程首次提出了矿业权概念，界定了地权、矿权的区别，成为我国矿业法规的开始。国民党执政时期国营资本占主导地位，1946年上半年，国营资本在工矿业中所占的比重超过80％(沈春雷：《中国战时经济志》，第16页，台湾文海出版社，1986年版)。中华人民共和国成立之后，长期实行计划经济，矿业权制度一度空白，对矿业权研究也较少，法学界对矿业权法律制度研究几乎是一片空白。20世纪80年代以来，随着我一国经济体制转型的进一步深入和集体、个体与外商投资企业等非国有经济成份的出现，矿业权有偿取得制度应运而生。l986年颁布的《矿产资源法》规定了矿产资源的有偿开采制度，1994年国务院颁布的《矿产资源补偿费征收管理规定》使有偿开采制度得以具体落实，并列出了我国当时已发现的全部l73种矿产及其补偿费率，标志着无偿开采到此结束。l998年国务院连续颁布了三个关于矿业权的行政法规，《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》与《探矿权采矿权转让管理办法》。虽然其中一些计划经济成分，还不能完全满足市场经济对矿业权管理的要求，但是三法规对矿业权的获得、流转、保护等诸多方面都作了较为详细的规定，不但进一步完善了矿业权制度体系，而且也充实了矿业权理论。

    在西方，矿业权概念正式产生于l960年左右，也是伴随着19世纪资本主义工业的发展而发展的，并且在不断的完善。工业革命使矿业地位达到顶峰，矿产资源的发现和开采，矿产品的生产和利用，成为工业化国家发展的支撑点和基础。矿业的基础产业地位得到了大多数国家的认同，因此大多数的国家在法律中规定，所有地下矿产资源为国家所有。1987年，美国评估师协会颁布实行了“统一的专业评估从业标准”。澳大利亚在起草矿业权评估标准和准则方面带了个头。l995年澳大利亚矿山和冶金学会发布了Valmin Code(1997年做了修订)。澳大利亚Valmin Code是指包括并不限于不动产在内的所有资产、智力资产、持有的采矿和探矿权或者与勘探、开发和生产有关的财产，包括所有与开发生产和加工有关的厂房、设备和公共设施。大多数矿资产可分为探矿区、高级探矿区、预开发项目、开发项目和生产矿山。VALMIN Code成了其他国家关于这项工作的样板。

2国内外矿业权管理对比

2.1矿业权设置

    任何国家矿业发展的关键一步就是发现矿产资源、获得批准后才可享有开采的权利。在发达国家，矿业权的设立对清晰地确定矿业权是否存在及其法律状态发挥着主要作用。

世界上大多数国家都按探矿和采矿两大类来设置许可，进行授权，并将探矿和采矿分为不同的阶段进行授权。有些国家将探矿划分成两个阶段，即普查和勘探阶段，分别颁发许可证。如澳大利亚、法国、泰国、印度尼西亚、马来西亚、越南、老挝、缅甸、印度、巴基斯坦等。这两种探矿权的区别在于，后者比前者勘探程度高，工作区缩小，许可期限长，更重要的是，很多国家的普查阶段的探矿权是非排他性，多数国家规定这种许可证持有者不能自由处分其勘探行为中开采的固体产品，探矿权不可转让，如法国、澳大利亚、越南等。而蒙古、菲律宾、柬埔寨、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、美国、日本等国只设有一种探矿权。有些国家将采矿权分为两个阶段：采矿权保留权和采矿权。采矿权保留权是一些国家为了保证探矿权持有者的优先采矿权而设置的一种许可，为探矿权持有人留一个在勘探完毕申请开采权之前的准备时间，使其能有1～2年的时间在资金、技术方面有较充分的准备。

在我国，矿业权包括探矿权和采矿权，其设立方式有两种：

    一种是采取招标一审批一登记发证的方式。探矿权人、采矿权人通过招标投标方式有偿取得探矿权、采矿权。基本程序是登记管理机关依申请者的权限确定招标区块或招标矿区范围、发布招标公告、提出投标要求和截止日期。但是，对境外招标的区块或境外招标的矿区范围由国务院地质矿产主管部门确定。登记管理机关组织评标，采取择优原则确定中标人。探矿权中标人、采矿权中标人依法分别缴纳探矿权使用费、采矿权使用费，在申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权场合或采矿权场合，还应当分别缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款或采矿权价款后，办理登记手续，领取勘查许可证或采矿许可证，成为探矿权人或采矿权人，并履行标书中承诺的义务。另一种是采取申请一审批一登记发证的方式，也是通常做法，即矿山企业向登记管理机关提出取得探矿权或者采矿权的申请，由该登记管理机关审查，对符合要求者予以矿业权登记，颁发勘查许可证或者采矿许可证。

2.2矿业权管理

    矿业管理机构是矿业体制的组织和保证。管理体系的运行是政府矿业主管部门根据国家矿产资源状况、分布、配套程度来制定一系列对矿业进行经济指导的方针、政策和措施。从管理方式上看可分为两种：一是以直接管理方式为主，即以计划措施和行政隶属等手段管理国家或地区的矿业活动，监督矿山的生产经营；二是以间接管理方式为主，即依托法律法规对矿业进行统一的协调管理。在国外矿业体制中设置了统一的矿业管理机构，巴西的“矿业能源部”、印度的“钢铁和矿业部”和印度尼西亚的“矿山能源部”等。加拿大实行联邦与省政府的资源分权制，设立的“能源、矿业和资源部”，由两级政府分别负责其权限范围内的矿权管理工作，联邦政府主要管理海洋矿产资源的勘查开发工作及矿产品出口事务，各州的矿权管理制度不完全相同，但铀矿由联邦政府统一负责。

    根据我国《宪法》和《矿产资源法》的规定，矿产资源属于国家所有，其所有权人是国家，矿业权只能出让。我国对采矿权的实施实行分级管理，石油、天然气的采矿权由国家级部门管理，煤炭等32个重要矿种的采矿权由省级以上国土资源部门管理，而其它矿种的采矿权由地、县级管理。国家、省、地、县四级管理部门管理采矿权。探矿权由国家和省两级管理。

2.3矿业权流转

    在国外，矿产资源所有权具有3种形式：一是随土地所有权，即矿产资源所有权随其所赋存土地的所有权；二是一律归国家所有；三是混合形式，既存在个人所有，也存在国家所有。目前世界上绝大多数国家的矿产资源都归国家所有。国外的矿业权是按探矿权、采矿权以及矿山企业经营等相关权利的申请和如何授予来划分的，在各国有着不同的划分方案：一分法，指只通过一次申请就获得了勘查、开发和采矿等活动的权利，而不需要再经过任何重新申请，如土耳其；二分法，矿业权分为探矿权和采矿权，分别申请和分别授予，世界上大多数国家采用这种方式，如加拿大、印度尼西亚、巴西等；三分法，是将矿业权分为探矿权、采矿权和评价权，如澳大利亚。此外还有一些其他的形式。从形式上看，国外矿业权的运作主要包括4个部分：探矿权(勘探许可证)的取得、探矿权的转让(交易)、采矿权(采矿租约)的取得、采矿权的转让(交易)。探矿权的取得主要是通过向政府直接申请授予而取得勘探许可证。但在许多国家由于土地地表的所有人对地表以下直至地球中心的一切物质拥有所有权，因而可以不需向政府申请，而直接拥有探矿权。一般来说，勘探许可证持有者不得在获得探矿权的两年内就其在许可证所获得的利益进行交易。满足转让条件后，探矿权可以通过招标、拍卖、协议等方式进行转让。采矿权的取得多数国家以租让为主，如美国、澳大利亚、加拿大等国，有一些以招标、拍卖的方式为主，如泰国、马来西亚、俄罗斯、吉尔吉斯斯坦等。在马来西亚，对于较大型项目也存在采矿协议的形式，但其中可谈判的要素并不多。俄罗斯的采矿权一级市场出让基本上全部采用招标和拍卖两种形式。瑞典采矿权授予的形式为直接申请授予，其授予的依据是：探矿权人优先，提交勘查报告，成功的勘查工作等。但是在由瑞典国家矿业资产委员会工作过的地区，采矿权的出让多采用招标、拍卖方式进行。有的国家还采用特许权、国家委托等制度，如法国、美国。近年来，中国改革了探矿权、采矿权管理制度，明确了探矿权、采矿权的财产权属性，确立了探矿权、采矿权的有偿取得和依法转让制度。现行出让矿业权的方式主要有申请行政有偿授予、协议、招标、拍卖、挂牌出让等。

3国外矿业权管理给我国的启示

    通过国内外矿业权评估的对比，可以看出我国的矿业权评估还不成熟，存在一些问题需要解决。下面提出几条在社会主市场经济要求下完善我国矿业权管理的建议：

3.1制定探矿权采矿权评估标准和准则

    目前，矿业权评估工作中存在的诸多问题中，主要表现为评估机构和评估人员素质良莠不齐，归根结底是缺乏统一规范的评估准则和标准，这是各种问题出现的最根本的原因。制定规范的探矿权采矿权评估标准和准则，是解决目前各种问题的根本，也是我国探矿权采矿权市场建设和评估事业发展的需要。

3.2建立矿业权市场信息公开机制

    信息的传递和发布对于建立矿业权市场公平、有序的竞争机制非常重要。建立矿业权市场基础信息公开机制，一是要尽快公开发布各省公益性、基础性地质资料，实现公开上网查询，并向社会公开一些鼓励开发的己探明资源储量的矿区和矿种的地质资料，以吸引投资者。二是要向社会有计划发布找矿及开发远景规划，定期或不定期地发布探矿权、采矿权出让、转让信息，尤其是要结合各省建设特色，针对投资者的投资兴趣发布相关信息，促进探矿权、采矿权的有偿取得。三是要在分析各省矿产品市场和矿业权市场前景的基础上发布相关信息，给予投资者更多的选择机会。

我国国土资源部从2007年1月1日起在全国范围内实行探矿权统一配号。实行探矿权统一配号可对全国探矿权设置实时掌控，也为规范矿业权管理提供了手段。探矿权统一配号对促进政务公开、接受社会监督、实现服务社会将发挥重要作用。

3.3健全矿业权流转机制

    首先做好舆论宣传工作，广泛深入宣传矿产资源法律法规，宣传矿产资源国家所有的观念，宣传国家、省对矿业权市场建设的各项规定。规范矿业权审批制度，同时简化矿业权取得手续，提高地质矿产行政主管机关的办事效率，从多方面促进矿业权市场高效运转。借鉴国外许多勘探者以转卖采矿权作为动力，并且利用采矿权转让带来的预期经济利益在资本市场上进行融资的行为。赋予探矿权人在发现矿产资源后就直接取得采矿权的法律地位，由地矿部门给其颁发“采矿证”，以证明其持有采矿权，并且允许“采矿证”的流转，但必须明确的是采矿证持有者必须符合相应法律规定的条件才能进行开采。加强立法，对于违规操作、无证探矿采矿的个人及企业给与必要的惩罚措施。

3.4规范矿业权市场中介机构和人员

    对矿业权评估机构加强必要的监督管理，对矿业权评估机构资质认定，并对现有评估机构进行分级。根据机构现有业绩确定不同的执业范围，同时确定升级和降级标准，从而保证评估质量。大力培育发展社会化的矿业权评估、信息服务、代理、法律咨询、经纪等中间机构，建立中介机构市场准人制度，规范中介服务行为。加强对现有执业人员的业务素质培训，使执业人员不断补充和更新知识，提高评估水平和理论素质。利用中国矿业权评估师协会网站，借助网络信息技术，加强评估从业人员(非矿业权评估师)及评估机构行政管理人员培训，形成评估教育的梯次和系统培训。真正培养一支符合市场需求的评估师队伍。   

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