我国矿业权流转制度现状浅议

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我国矿业权流转制度现状浅议

编者按：
      　　矿业权市场管理是矿产资源管理工作的重要职能，而作为矿业权交易市

场的保证——矿业权流转制度的完善更是重中之重。随着国家经济的快速发展，

人们对于矿产资源的需求越来越大，矿业权的买卖和转让也越来越频繁，矿业权

流转制度的健全对于我国矿业经济和矿产资源的可持续发展起着重要的保障作用

，成为矿业界关注的热点。
      

      矿业权的出让和转让   

      按照我国《矿产资源法》的规定，矿业权的取得可以通过设定取得，也可以

通过转让取得。矿业权的出让，是指国家作为矿产资源所有者，将探矿权和采矿

权有偿出让给探矿者和采矿者。矿业权的转让，是指已经取得探矿权和采矿权的

主体在符合一定条件后，将上述两种权利转让给其他的矿业权人。矿业权的出让

为矿业权流转的一级市场，矿业权的转让为矿业权流转的二级市场。通过矿业权

的一级出让市场和二级转让市场的结合，才真正体现了在市场经济条件下，矿业

权作为一种资产（或财产）的市场属性。
            
      在矿业权的一级市场中，地质矿产主管部门扮演着双重角色：一重是参与市

场活动的民事法律关系的主体，该主体的主要任务就是按照国家有关法律法规的

规定，确定出让方式，在平等自愿的基础上将矿业权转让给受让人；另一重是规

范市场行为的市场管理者，该主体的主要任务是负责矿业权的登记，解决区块范

围内的争议，主管矿业权的变更登记和注销登记等。通过对政府部门这双重身份

的合理利用，实现矿业权一级市场的良性运作，以确保国家的矿产资源所有者权

益的正常实现。
      探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让给

他人。已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，

或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体

的，经依法批准可以将采矿权转让给他人采矿。

      矿业权流转制度存在的问题
            
      矿业权流转制度主要有两个基本制度：矿业权国家出让制度和矿业权转让制

度。建立矿业权流转制度的基本思想是建立以矿产资源所有权为核心的国家出让

市场，以及以市场供需为核心的、以经济利益为驱动的二级转让市场。我国将矿

业权分割为探矿权和采矿权，这方面我们很有特色，但是在出让市场中，我国规

定勘探企业在取得探矿权后，找到可供开采的矿产，并不能想当然地取得采矿权

，只是给予探矿权人以优先采矿权。在实践中，探矿权人要取得采矿权还需设立

矿山企业并且要达到一定的资质条件。而在国外，有些国家是投资人取得探矿权

就自然取得采矿权，采矿权取得后，投资人是否有能力进行开采关系不大。而在

实际生活中，大型的矿业公司一般不直接进行风险勘探，而向风险勘探者购买采

矿权。从实践经验来看，虽然“优先采矿权”的规定有利于国家对重要矿产实施控

制权，但是它也成为了外商投资的一个重要法律障碍，不利于引进外资，搞活市

场经济。
            
      在二级转让市场的制度上，我国《矿产资源法》规定：“已取得采矿权的矿

山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及

有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采

矿权转让他人采矿。……
      禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。”这条规定明确规定了矿业权转让的前提

条件，并且禁止把盈利作为矿业权转让的目的。这种带有计划经济色彩的规定不

利于矿产资源的有效配置，使得整个矿业权市场消沉无活力。而在国外，许多勘

探者正是以转卖采矿权作为动力，并且利用采矿权转让带来的预期经济利益在资

本市场上进行融资，这一方面降低了矿产勘探的风险，另一方面有利于矿产资源

的深度勘探。针对我国的《矿产资源法》规定，在实践中，许多矿业权人通过长

期租赁和承包来间接实现转让矿业权盈利的目的。因此该条规定既不利于资源的

有效分配，人为地把勘探者的利益和采矿者的利益对立起来，也不利于矿业权流

转制度的深化改革。同时这样的规定拔高了市场的潜在进入者的门槛，形成了较

高的市场进入壁垒。

      几点建议
      结合我国矿业权流转制度的实际，可以从以下几个方面进行改革：
            
      一是结合我国国情，适当借鉴国外经验。首先要规范完善矿业权的审批制度

，对于矿业权出让的审批程序，应根据不同矿种的经济价值在国民经济中的战略

地位，在开采过程中对环境的影响程度等因素应有所不同。其次要及时采取有效

措施，堵住政策漏洞。为防止利用探矿权人有优先权获得采矿权这一规定规避采

矿权有偿使用政策，维护国家对矿产资源的财产权，创造一个公平的采矿权市场

环境，应规定对国家出资勘查的矿产地和采矿权空白地停止采矿权行政授予，必

须通过招标、拍卖、挂牌等方式出让，从而杜绝钻政策空子可能发生的问题。再

次是采矿权申请人资质条件的认定。重点要审查好其技术资金情况，并提供相关

人员的资质证书及验资审计意见。最后对新设置采矿权的出让方式严格把关。新

设立国家出资探明矿产地的采矿权空白地的砂石粘土采矿权，必须采用拍卖、招

标和挂牌等市场竞争方式出让。将批准协议出让的权限留在省厅，市（县）无权

自行决定协议出让采矿权，把协议出让限制在最小的范围内，最大限度地实现公

平原则。
             二是坚持全面协调可持续发展，发挥地方政府在矿业权流转制度中的作

用。首先要明确国家应当是矿业权拍卖的主体和受益者。
      在我国，法律规定矿产资源属国家所有，由国务院代表国家行使矿产资源的

所有权。这就是说，第一，矿产资源属国家所有，不属于任何经济组织；第二，

由国务院代表国家行使矿产资源的所有权，而不是地方各级人民政府，更不是矿

产赋存地的村所有；第三，各级地方人民政府可根据国务院及国务院有关部门制

定的行政法规和规章的授权，依法行使矿产资源的管理权。其次要通过矿业权拍

卖机制，实现国家利益最大化。
            
      三是以资源节约为前提，完善资源资产化管理制度。矿业权招拍挂是为了实

现资源的资产化管理方式，充分发挥市场化资源配置的作用。加强自然资源的所

有权管理，维护资源性资产所有者的权益，各类国有资源管理的行政主管部门及

行业主管部门、实际使用和占用部门，也应当积极地协助国家国有资产管理委员

会做好统一的所有权管理工作。首先，应当对实物量进行计价，实行价值量管理

，因而需要从宏观上和微观上分别建立价值量账户，实行规范化的动态管理与分

析制度。其次，应当逐步培育产权市场，实行使用权（产权）的交易管理。

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