关于用地预申请制度的相关研究

landgod

      作者：乔军、陈飞

        近年来，国家为促进房地产市场的健康稳定发展，遏制过快上涨的房价和地价，相继出台了不少调控政策和措施，其中，学习香港“勾地制度”，推行用地预申请制度也逐渐引起重视，被看作为引导土地市场合理竞争、有效平抑地价的手段之—，值得我们加以认真学习研究。用地预申请制度，是指土地主管部门根据市场情况和产业特点，对纳入出让计划的土地预先向社会公布出让方案，由投资意向人提出用地预申请并承诺愿意支付的土地价格，如果申请人的资格条件及所提出的价格符合政府预期，土地主管部门将以招拍挂方式公开出让该宗土地，提出用地申请者应当参加竞买，且报价不得低于所承诺的土地价格。用地预申请有利于政府针对企业需求推出土地，减少交易的风险，下面将针对该项制度的实施做一全面研究。

      一、用地预申请制度的来源
      用地预申请制度来源于香港的“勾地制度”。1998年亚洲金融危机后，香港楼市大跌，导致众多房地产企业停止购入土地，地价大幅度下跌。在此情形下，香港政府为了保证土地不被贱卖，暂停了之前执行的土地定期拍卖制度，开始推行勾地政策，在拍卖土地前增加一个“保险程序”，避免土地流拍现象发生，冲击市场信心。每年由地政署公布当年的土地储备表(即勾地表)，如果发展商对“勾地表”内的土地有兴趣，可以向政府提出申请，提出购买该幅土地的最低价格并交缴按金(即内地所称的保证金)。如果申请人的出价符合政府按公开市场价格所作的评估，该幅土地便会以公开招标或拍卖的形式出售。如果在拍卖当中未达到该底价，政府便会收回该幅土地，以保证不贱卖土地资产。在勾地机制下，通过发展商自行决定勾地与否的市场主导的模式，既避免了可能出现的流拍，也降低了官方的风险，提高了土地拍卖运作的透明度。
      国内推行用地预申请制度与香港出台勾地政策的背景不完全—致。国内原因主要在于近年来房地产市场发展迅速，商品房价格上涨过陕，推动了地价的过快上涨，天价地、“地王”频繁出现，同时又受国家调控政策影响波动较大，一旦政策从严短期内又会迅速遇冷，形成较高流拍率，对保障社会民生和促进社会经济协调发展不利，与香港当时受金融危机影响楼市萎靡、土地流拍率高的情况有所区别。但其目的性是一致的，都是要通过提前披露政府土地供应的信息(国内为发布土地出让预公告)，由意向投资人预先向政府提出购地申请，从而帮助政府和意向投资人之间形成有效沟通，为正式交易土地打下基础，从而达到确保成交率、最终平稳地价和保障楼市稳定的目的。

      二、预申请制度的相关法律依据
      在2006年5月国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范(试行)》中，首次正式提出了建立用地预申请制度的要求，具体为：“为充分了解市场需求情况，科学合理安排供地规模和进度，有条件的地方，可以建立用地预申请制度。单位和个人对列入招标拍卖挂牌出让计划内的具体地块有使用意向的，可以提出用地预申请，并承诺愿意支付的土地价格。市、县国土资源管理部门认为其承诺的土地价格和条件可以接受的，应当根据土地出让计划和土地市场情况，适时组织实施招标拍卖挂牌出让活动，并通知提出该宗地用地预申请的单位或个人参加。提出用地预申请的单位、个人，应当参加该宗地竞投或竞买，且报价不得低于其承诺的土地价格。”并提供了土地出让预申请书的示范文本。
      2009年8月国土资源部、监察部发布的《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》(国土资发[2009]101号)针对工业用地出让方式问题，也提出了建立工业用地预申请制度的要求，具体为：“为充分了解工业用地需求，合理安排出让进度和出让规模，各地要大力推进工业用地预申请制度，加快制定工业用地预申请政策措施和操作程序。对列入市、县土地出让计划的工业用地，要及时将具备出让条件地块的位置、面积、产业要求、使用年限、土地使用条件(功能分区)等信息向社会发布，接受用地申请。单位和个人对拟出让的地块有使用意向，所承诺支付的土地价格和土地使用条件符合规定的，市、县国土资源行政主管部门应适时组织挂牌或拍卖出让活动。”
      2010年3月，国土资源部为对房地产市场进行有效调控，遏制过快上涨的房价和地价，出台了《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》(国土资发[2010]34号)，该文件在促进住房建设用地有效供应方面明确提出：“条件具备的地方，可以探索房地产用地出让预申请制度。”鼓励各地试行推进房地产用地出让预申请制度。
      此外，部分地方政府也根据国家的要求，相继出台了探索实施用地预申请制度的相关文件。如，2009年9月湖北省人民政府发布的《关于推进土地管理改革促进武汉城市圈“两型社会”建设的意见》(鄂政发[2009]41号)，在健全城市土地市场运行机制方面也对建立用地预申请制度提出了要求，具体为：“建立建设用地出让预申请制度。单位和个人对列入招、拍、挂出让计划内的具体地块有使用意向的，可以提出用地预申请，并承诺愿意支付的土地价格。提出用地预申请的单位和个人，应当参加该宗地的竞投或竞买，且报价不得低于其承诺的土地价格，使得土地供应、成交价格更接近市场需求。”

      三、推进实施用地预申请制度的意义
      在当前国家对房地产市场实施宏观调控的背景下，推进实施用地预申请制度、提前发布土地出让预公告信息对落实宏观调控要求、稳定土地价格、促进土地市场持续健康稳定发展有着积极作用，具体表现在以下几方面：
      (一)完善信息披露机制，有利于意向竞买人有效决策。对一些特殊、重大的项目或是需要引进外资的项目，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部第39号令)规定的20个公告日加10个挂牌日的现行挂牌模式，或是仅仅20个公告日的现行招标、拍卖模式，时间较短，不利于投资意向人消化吸收信息并形成有效决策、办理相关手续。提前发布土地出让预公告可以突破现行模式，使有投资意向的人提前了解项目详细情况，做出一个比较合理的投资判断，也使境外竞买人有充分时间办理公证、见证等必要的竞买手续。
      (二)帮助出让人摸清市场行情，合理把握供地规模、节奏和方式；出让人通过接受预申请及相应的推介会、信息发布会、咨询洽谈等沟通形式，可以有效了解意向竞买人情况及意图，为地块能否供、什么时间供、采取什么方式供提供有效决策，并可根据意向竟买人的意图、要求对供地方案和交易条件做出及时的细部调整。
      (三)提高市场成交率，形成有效竞争，促进土地资源最佳配置。预申请能够使出让人提前把握是否有意向竞买人，对能否供地做出有效决策，减少了正式公告后的流标、流拍现象，使市场成交率大幅提高。同时，出让人可根据宏观经济动向和掌握的意向竞买人数量，选择合宜的供地时机，确保市场竞争充分和土地资源最佳配置，实现土地收益最大化。
      (四)稳定市场预期，引导合理竞争。如前所述，预公告、预申请可提高市场成交率，引导市场的充分竞争，即在市场较冷的情况下，有利于促进土地市场的回升；另一方面，在市场过热的情况下，由于预公告将未来成批供应的地块信息进行了提前披露，能够减少开发企业在未来拟供地不明确的情况下全力竞争某一批次地块的非理性行为，引导合理、有序的竞争，起到双向保障作用，促进土地市场的健康稳定发展。

      四、国内用地预审请的具体操作模式
      从2009年开始，上海、广州、深圳、成都等城市陆续开始实施用地预申请制度，由于各地在地理位置、经济发展、房地产市场行情、土地市场建设等方面的不一致，所采取的预申请操作方式各有特色，主要有两种模式，具体如下：
      (一)全覆盖模式
      “全覆盖模式”指的是效仿香港勾地方式，所有土地供应均应先通过发布预公告、接受预申请后再予正式供地，其中的代表城市是上海。上海土地有形市场要求经营性用地均须先预公告后才可正式出让，以13个相关职能部门(包括规划、投资、产业、环保、建设、环管、绿化、市容等13个部门)的初步征询意见地块作为预公告地块的指标条件，并通过其后的预申请、推介会、信息发布会、咨询洽谈等沟通形式，整合调整形成正式咨询意见作为正式出让条件，在提高市场成交率、促进市场竞争的基础上，也使出让人的供地意图与意向竞买人的投资意图进行了有效整合。
      上海预公告发布要通过国土局专家评审委员会审查，且须已达到“净地”条件或正式出让前达到“净地”条件。发布内容较详细，包括地块基本情况、建设要求以及预申请、保证金、推介会或信息发布会、拟出让时间、违约责任等相关信息。发布地点为上海市房地产交易中心网站，并采取招商洽谈会、宣传推介会、信息发布会等多种形式进行推介，建立有客户信息库进行跟踪或提供配套服务。一般规定预公告发布2个月后组织召开信息发布会或推介会，之后一周时间内接受预申请，再转入正式公告出让。对预公告后市场反馈不理想的地块，或终止出让，或合理调整指标后再行出让。
      上海接受预申请的操作也比较细致、规范，交由第三方(从19家公证机构随机选定作为第三方)接受预申请，对相关预申请信息采取以编号代替实际公司名称的方式在网上公开，对意向竞买人信息起到有效保密。在报价及保证金方面，采取两种模式：1、出让人未设定参考价的，由意向竞买人自由报价，并交纳报价的5％作为保证金；2、出让人有设定参考价的，由意向竞买人交纳参考价的5％作为保证金。并通过一定优惠条件鼓励投资者积极参与预申请：1、预申请保证金为5％，届时可直接转为正式竞买保证金无须补足，低于正式出让时一般竞买人10％的保证金；2、在招标评标环节给予预申请人10分的优惠加分，对竞得地块起到积极的帮助作用。
      (二)重点选择模式。
      “重点选择模式”指的是不需要将所有土地项目都先实施预公告、预申请，而是根据政府招商推介需要或地块的特殊性要求，有选择性的将部分拟供应的土地项目先予发布预公告、接受预申请，从而达到掌握市场需求动向、合理安排实施正式供地的目的，其中的代表城市是成都。成都土地有形市场主要将土地面积较大，起始价格较高，环境位置重要，对资金、资质要求较高的或需要引进外资的项目，在达到“净地”条件下，有选择性地进行预公告。预公告地块的各项指标条件与正式公告时的指标条件—致，不需要整合调整，一旦有达到要求的意向竟买人即可正式公告出让。
      成都预公告发布要通过国土局供地会审会审议。发布内容主要包括规划指标情况、联系洽谈的地点、方式等，价格及保证金未放入。推介方式以咨询洽谈为主。对报价仅限于口头洽谈，不收取保证金。预公告前已明确交易方式，当意向竞买人达到要求时，按既定方式转入正式出让；预公告中对截止时限没有明确规定，在较长时间内没有意向竞买人的，可终止出让。

      五、关于开展土地预申请工作的几点建议
      由于内地与香港在经济发展、制度环境等方面有较大区别，在借鉴勾地政策、推行土地预申请制度方面，需要考虑以下几方面情况：
      第一，要规范运作程序，健全监督机制。香港具有较为完备的政策法律环境，其健全的法制基础和严密的监督机制对成功实施勾地政策起到重要作用，是在符合市场经济规律的前提下运用勾地政策引导市场发展，并有廉政公署等机构对政府勾地工作做相应的监督，保障其规范操作。内地推行用地预申请制度，也需要具备有良好的制度环境和有效的监督机制，做到规范有序运作，信息公开充分，咨询及申请机制透明化、制度化，并建立相应的监督机构，加强对政府实施预申请各项工作的监督，严防暗箱操作行为，防止预申请行为变质成为政府官员权力寻租、腐败的另一渠道。
      第二，要与国家宏观调控要求相结合。从香港实施勾地政策的效果来看，勾地制度最有效的作用是在楼市低迷时，降低政府推地的风险，提高土地市场的成交率，引导市场恢复信心。而当前国内房地产市场的调控要求主要是抑制过快上涨的房价、地价，因此，我们应当深入研究用地预申请制度的双向保障功能，不仅仅是立足于提高市场成交率，而是要通过土地预公告信息的提前、充分披露，稳定市场预期，引导开发商理性决策、理性竞争，避免开发商在信息不全面的情况下盲目囤地、非理性竞争，从而达到平抑地价、房价的目的，实现国家宏观调控的要求，促进社会经济的协调发展。
      第三，要符合本地土地市场运行实际。各地实施用地预申请制度，要与本地经济社会发展、房地产市场运行实际情况相结合，制定适合本地实际、具有可操作性的工作机制。例如，地价较低的二、三线城市，可不必施行全覆盖模式的预申请制度，而是有选择性的予以预公告；在具体选择需要预公告、预申请的项目时，既可以从避免流拍、确保成交率的角度出发，将预公告范围主要设定为区位、交通及环境不好、竞买意向不明的地块，也可以从提高竞争、显化土地价值的目的出发，将预公告范围主要设定为区位、交通及环境较好的优质地块。

haowawal

学习了