不平坦的改革之路

zhgp · 发表于 2014-4-10 22:05

——华东有色地勘局深化改革工作调查作者:陈国栋李伟锋来源:国土资源报发布时间:2014-04-09
属地化后的国有地勘单位，路在何方？这是摆在地勘单位面前无法回避的问题。十余年来，每个省的地勘单位都在探索适合自己特点的发展模式。今天，我们推出对国土资源部确立的唯一的地勘单位改革试点单位——华东有色地勘局改革发展实践的采访报道：《不平坦的改革之路》。

　　在社会主义市场经济体制逐渐完善的今天，市场的主体是企业，而事企不分，恰恰是困扰地勘单位成为市场主体的最大障碍。

　　华东有色地勘局的改革，正是力图改变这一现状，探索一条突围之路，让地勘单位跳出怪圈，踏上快速发展的路途。经过数年酝酿，历时8个多月，经过50余次修改完善华东有色地勘局的改革方案，呈现在我们面前的是一份事企分离、做优事业，做强企业，事业、企业兼顾的蓝图。

　　人才断档的地勘单位，如何做优地勘事业？资源小省的地勘单位，如何走出一条做强企业的路？华东有色地勘局给出了答案。

　　●华东有色地勘局的改革方案，是一份事企分离、做优事业、做强企业，事业、企业兼顾的蓝图。

　　●改革中遇到的最大难题是人怎么办？华东有色局的破解路径，就是推进人事制度改革，研究制定企业吸引人才，推进事业和企业人员分流政策；多种激励手段鼓励职工主动放弃身份到企业干事创业。

　　●完成增资扩投后，华东有色充分结合自身技术优势，最大限度放大社会资本功能，打造权责清晰、高效运转的企业平台，为地质找矿创造更有利的条件。

　　●改革要坚守底线思维，必须有利于企事业单位健康可持续发展，有利于保护投资者合法权益，有利于维护广大职工的切身利益和社会稳定。

　　引子

　　党的十八届三中全会明确指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系。当改革进入“深水区”后，如何形成合力“蹚过险滩”、“啃下硬骨头”，更好发挥市场在配置资源中的决定性作用，成为国有地勘单位改革发展的必答题。

　　3月7日，由华东有色地勘局控股的华东有色投资控股公司企业重组一揽子措施在公司董事会上顺利通过。这份关系华东有色地勘局“提档升级”核心内容之一的改革方案，标志着该局以“事企分离、先行先试、做优事业、做强企业”为总目标的深化改革步入了“深水区”。

　　地勘单位如何改革，从1999年地勘单位管理体制改革开始，就成为地勘单位努力探索发展路径的重要课题。华东有色地勘局这一改革总体目标的提出，也标志着经过十余年的酝酿与实践探索，作为国土资源部确立的唯一的地勘单位改革试点单位，华东有色地勘局的改革没有在事业还是企业的问题上徘徊，而是选择了独具特色的发展道路——

　　1 改革蓝图：事企兼顾

　　属地化后的国有地勘单位，路在何方？这是摆在地勘单位面前无法回避的问题。十余年来，每个省都在探索适合自己特点的发展模式。内蒙古、陕西两省区的地勘单位，已经实现了从事业到企业的转变。而大多数省份的地勘单位还在探索、期盼之中。

　　建立完善的社会主义市场经济体制，其市场的主体是企业，而事企不分，恰恰是困扰地勘单位成为市场主体的最大障碍，也是改革的重要原因之一。

　　华东有色地勘局的改革之举，正是力图改变现状，探索一条突围之路，让地勘单位跳出怪圈，踏上快速发展的路途。经过数年酝酿，历时8个多月，50余次修改完善华东有色地勘局的改革方案，呈现在我们面前的是一份事企分离、做优事业、做强企业，事业、企业兼顾的蓝图。

　　首先是实现事企分离。方案提出，华东有色地勘局机关及所属公益类事业单位为政府和社会提供包括区域地质调查、矿产地质调查、环境地质调查、城市地质调查、海洋地质调查等在内的公益性服务。局或下属事业单位，行使对控股公司的投资管理权，与控股公司是投资者与被投资者的关系。控股公司建立健全现代企业制度，以经济效益最大化为中心，成为市场主体。事业与企业严格分开，显示出华东有色人改革的智慧和自信。

　　作为国土资源部全国地勘行业改革试点单位，华东有色地勘局担负着在地勘单位企业化、产业化、国际化、现代化等方面，在建设国家级地勘矿业现代化示范区、推动事企彻底分离、发展混合所有制经济、培育大型地矿企业集团、激发职工创造力增强队伍凝聚力、参与国际资源市场竞争与合作、提升地勘业作用地位等方面先行先试，为地勘单位改革探索出可复制、可推广的经验重任。

　　事业如何做优？华东有色人的回答是：事业单位建立健全法人治理结构，按照专业分工重组、精简、做实基层公益性地勘单位；大力开展海洋地质、城市地质、环境地质、生态地质等公益性地质工作；积极争取并承担国家、省重大地质科研项目；控增量，降存量，加强地质科研人才队伍建设。

　　企业如何做强？答案是：控股公司完善公司法人治理结构，吸引优秀的管理和技术骨干干事创业，探索探采一体化的新型地勘企业发展路径，引进优质产业资本特别是矿业配套产业，做大做强产业链，发展准金融机构，构建“地质勘查、矿业开发、工程建设、金融商贸和新兴产业”等产业板块，力争通过三至五年努力，建设成为矿业骨干企业集团。

　　2 改革路径：营造良好发展环境

　　蓝图绘就，如何实现？争取相关部门支持，制定、落实扶持政策，为改革营造优良的外部环境。江苏是矿产资源小省，加之近年来矿产资源勘查开发与生态环境之间的矛盾，让这个经济大省的矿业发展步履迟缓。以地质矿产立局的华东有色地勘局，必须争取政策上的支持，让地勘单位改革从传统的围绕资源进行，转向围绕资本运作的方式进行。

　　改革中遇到的最大难题是人怎么办？多年来习惯了“稳定”既能享受到事业政策，又能获得市场收益的思维，成为改革的难点。华东有色局的破解路径，就是推进人事制度改革，研究制定企业吸引人才、推进事业和企业人员分流的政策；对符合条件的职工采取包括基本薪酬、收入提成、超额利润分配、分红权、期权、股权等多种激励手段，鼓励职工主动放弃身份到企业干事创业。

　　为改变历史形成的实体小而散现状，华东有色局从建立现代企业制度发力！将原来四至五级管理层级，减少到两至三个层级，改变企业小而散的局面，大幅降低管理成本。集中优质资产和人才，做强基层企业，提高市场竞争力，创造更多的就业机会。同时，改革投资决策体系，形成投、管、产、退的运行机制。对已投资的项目，由专家组成技术团队逐一论证，该盘活的加快盘活；对投资没有回报的项目，果断停止投资；对有前景的项目，集中人力、财力、物力加快推进。同时明晰华东有色地勘局与控股公司的资产归属，按规定重新进行资产评估。创造条件，推动有潜力的企业上市，创建股份制企业。

　　在先行先试过程中，通过调整地勘单位治理结构，加强治理能力建设，筹建地勘、矿业现代化示范区，大力推进深部找矿、科技开矿、生态治矿，继续高举改革大旗、破冰前行，逐步实现地勘、矿业现代化……

　　万事开头难，改革千头万绪。华东有色地勘局的改革从机构撤并整合、减少中间管理层级破题，71个企业已经重组缩减成四大板块19个直属企业，以迎接市场的洗礼。与此同时，华东有色地勘局整体改革方案也付诸实施。

　　3 风浪中前行，改革不止

　　向市场进军，资本是必需品。在资本运作的大潮中，华东有色地勘局整合全局经营性资产组建了一家拥有数十家境内外矿业开发、地质勘查、工程建设、地矿科技研发企业及科研机构的华东有色投资控股有限公司。2012年华东有色地勘局在完成资产评估后，向江苏省财政厅报送了增资扩股方案并获得批准，在对31家潜在战略投资者进行洽谈后，最终选定了中静实业公司、上海云峰集团、红石二期基金3家战略投资者，共募集资金20.5亿元，使企业化载体规模迅速扩大，有效推动了资源、资产、资本的深度融合。

　　在完成增资扩投后，华东有色投资控股有限公司充分结合自身技术优势，最大限度放大社会资本功能，进一步完善公司治理结构，打造权责清晰、高效运转的企业平台，为地质找矿创造更有利的条件。

　　而伴随资本而来的，是资本天然的逐利性。一旦资本的回报与矿产勘查开发规律产生矛盾，改革的风浪就会如期而至。根据四家签署的《增资协议》，投资款将分三期到位，首期出资20%，期限为2013年1月25日，第二期和第三期出资额都为40%，期限分别为2013年6月30日和11月30日。也正是在2013年6月30日——华东有色地勘局新任局长刚刚上任7个工作日，股东方休宁中静实业便停止出资。11月30日，私募基金——华东有色基金（休宁中静占股49%）也拒绝出资。拒绝出资的理由是，华东有色地勘局没有在他们要求的短时间内完成人员身份的改制和降低国有股的比例等，并一纸诉状将华东有色地勘局告上法庭。不仅如此，《增资协议》明确，控股公司董事长由控股股东华东有色地勘局推荐担任。但因为相关利益方的干预，华东有色地勘局新任局长出任控股公司董事和董事长的工作至今仍无法完成。

　　“因为对地勘行业认识判断存有差异，社会股东进来了，新的矛盾也出现了。”华东有色地勘局相关负责人介绍，私募基金当初加盟时地勘行业的好日子还没有过去，寄望快进快出、大挖一勺，岂料整个矿业勘探领域进入了下行期。外部股东事与愿违，合作自然难以为继了。

　　2013年，国际矿业市场紧缩，全球矿产品价格大幅下降，其中金价全年累计下跌30%，铜、铅、锌价格下跌20%。受宏观经济环境的影响，华东有色地勘局的改革步履维艰，债务危机压得华东有色人几乎喘不过气来。

　　专业人士评价说，按照一般规律，矿业投资回报周期要10年左右，而私募基金生命周期只有5~8年，这种不合拍折射出的是华东有色控股不同股东所代表的不同文化的冲突。控股公司所吸纳的资本不仅没有成为“源头活水”，反而成为华东有色地勘局改革和发展的制约。

　　股东生变、改革主帅不能到位，事业单位转企改制演变成为利益之争，原本艰难的转企改制更加艰难。

　　外患之外，还有内忧。

　　因为省级财政对于在职人员绩效工资供给政策和实际需求资金存在缺口，每年都要自筹大量资金用于弥补。2013年，全局14家事业单位资金缺口超过7000万元。

　　近年来，华东有色局通过发行中期票据和各类贷款安排了10亿多元资金用于境内外投资，这些投资近期不仅没有回报，每年还要承担7000多万元资金成本。为化解矛盾，华东有色局和世界500强企业之一的上海绿地云峰集团领导奔波于北京、上海、南京之间，和另两家股东耐心沟通、坦诚协商，力求达成共识。

　　4 破冰之旅：释放人的活力

　　改革的阻力还因内部员工的利益调整而生。

　　华东有色地勘局有关负责人说，全局事业编制人员有2000多人，他们和全国其他事业单位职工一样，希望享受的待遇是“甘蔗两头甜”，既享受事业单位的保障，又拿企业单位的薪酬。要让单位职工放弃既得利益彻底进入市场，与企业结成命运利益共同体，不可能一蹴而就。

　　再从华东有色局人员实际看，从2007年起，华东有色局持续大幅进人。然而，对各单位模拟调查却发现，全局现有2620名在岗职工中，富余人员占到了1/3以上，而全局真正需要的地质骨干年龄大多在50岁左右。中间骨干少、50岁以上和青年大学生两头多的“哑铃型”人员结构，增添了华东地勘局事转企的难度，也使得新企业对专业人才的需求更加强烈。

　　“人往哪里去，钱从哪里来”，长期困扰地勘单位改革改制的难题，如今依然是华东有色局改革“破冰”之旅必须跨过的坎！

　　“改革之路不平坦，也不会一帆风顺。改革中遇到的问题，唯有通过深化改革加以解决。”华东有色局领导说。

　　哪里有难题，改革利剑就指向哪里。华东有色地勘局新领导班子履职后，就把解决“人”的问题放在突出位置。他们深知，进入改革“深水区”，改革就是一场自我革命。最关键的因素是人，最大的阻碍也是人——改革一方面要释放人的活力，另一方面却要打破萦绕在职工心头的事企身份纠葛。

　　人的身份怎样转？把事业身份转为企业身份，这些长期以事业身份干地质工作的骨干的想法可想而知。此外，大量富余人员也将成为改革和发展中要解决的重要问题。

　　“人心向背，决定着改革的成败。”在上述关系职工切身利益的问题上，华东有色地勘局将选择权留给了职工。选择事业可能相对稳定，但收入却会受到限制；选择企业可能不太稳定，但是却可能获得创业的机会和更高的收入。“鱼与熊掌”的取舍，交由职工自己决定。

　　同时，做大做强企业，优化股权结构，继续引进战略投资，尤其是引进和地勘、矿业相配套的产业资本，延长产业链，坚定不移地发展混合所有制经济，构建企业和职工命运共同体，让更多的人在改革中得到机会。

　　华东有色地勘局的改革方案明确提出，通过优惠政策吸引企业需要的人才到企业工作，让企业轻装上阵——

　　控股公司通过建立有市场竞争力的多层次、差别化薪酬福利体系等，吸引现有事业身份的人才和社会人才。

　　设置差别化政策，吸引符合提前退休政策，并能够办理提前退休的事业编制地质技术骨干到企业工作。

　　建立公平合理的选人、用人机制和骨干人才内部合理流动机制，调动员工的积极性和创造性。

　　鼓励青年职工到基层、到矿山去建功立业。

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　　“啃硬骨头难免要交一些学费，若能为全国地勘单位改革做出一些启示，这样的尝试我们觉得值得。”华东有色地勘局有关领导明确表示，改革之路他们将坚定不移地走下去。

　　5 底线思维：改革“红利惠民”

　　“开弓没有回头箭，我们的改革已是箭在弦上。但改革要坚守底线思维，必须有利于企事业单位健康可持续发展，有利于保护投资者合法权益，有利于维护广大职工的切身利益和社会稳定。一句话，要让更多员工分享到改革的红利。”华东有色地勘局领导说。

　　这个底线思维，也是华东有色地勘局改革方案顶层设计的重要出发点。

　　华东有色地勘局新的改革方案赢得了合作者的认同。“从局领导班子身上，我们看到了矢志不渝的改革决心，看到了敢涉险滩的勇气。作为合作方，我们对华东有色地勘局充满信心，将一如既往给予坚定的支持。”这是在华东有色地勘局2014年工作会议上，股东代表、世界500强企业上海绿地云峰集团有关负责人发自内心的声音。

　　华东有色地勘局的改革工作更得到江苏省政府的高度重视和评价。“思路清了，目标明了，步伐稳了，力度大了！”

　　2013年11月，江苏省政府领导召集有关部门专题研究该局改革工作和实施方案，提出了“六个明确”，即明确华东有色地勘局所处的改革环境、改革基础、改革的时间节点、改革的工作方案、改革的审批程序和改革的具体要求，标志着该局的改革试点工作进入了实质性实施阶段。

　　如今的华东有色地勘局，在企业化改革方面已经形成了地质勘查、工程建设、矿业开发和金融矿贸四位一体的现代企业制度逐渐完善的企业。在地质找矿方面，他们努力将理论、科研和生产结合起来，发现的南京栖霞山铅锌矿，成为全国十大找矿突破之一。他们的工程建设，已经成为地方经济发展的有力推动。他们的矿业开发，则谱写了绿色矿山建设的新华章。华东有色地勘局的改革仍将坚定不移地继续。

　　“改革是一个渐进的过程，不可能一蹴而就。希望地处中国经济最发达的长三角地区的华东有色地勘局，进一步通过改革自我完善，得到健康发展，继续高高扬起改革大旗，对中国地勘单位改革给出启示。”国土资源部相关领导、专家组成的评估组，在完成对华东有色地勘局改革试点情况的阶段性总结评估后给出如是评价。