从落实规划谈加强土地宏观调控

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从落实规划谈加强土地宏观调控

　　一、导言
　　中央政府于2004年发布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，这一文件标志着土地政策将与财政政策和货币政策一同被列为国家宏观调控手段。此后，学术界对土地参与宏观调控展开了多方面的探讨，主要包括土地参与宏观调控的必要性、可行性、局限性、调控目标、调控手段、参与方式及国土部门在土地参与宏观调控的职责等。笔者认为，在上述几方面，土地参与宏观调控中的目的是基础，决定了土地参与宏观调控中的手段；手段对目的的落实起反作用，只有选择适合的调控手段，才能实现土地参与宏观调控的目的。
　　对于土地参与宏观调控的目的学术界有许多不同的看法，但大致认为土地参与宏观调控的目的在于促进经济增长和长期稳定、优化产业结构、实现社会可持续发展（程秀生，1995；刘法宪，2007）。土地参与宏观调控的机制是：制定合理的土地利用总体规划（土地利用的核心），对土地进行前瞻性的安排，通过有效的管理措施确保土地一级市场的垄断，以市场价值为核心，提供土地的公平流转机制，保证土地政策起到应有的效果，从而实现土地参与宏观调控的目标——经济增长、长期稳定、优化产业结构、社会可持续发展。
　　由此可见，刚性土地利用规划和一级市场的垄断是土地参与宏观调控的基础，只有具备上述条件，才能通过对土地的管理对经济和产业布局起到整体性的影响作用。因此，本文以规划为核心，分析规划对加强土地宏观调控的作用。文章首先论述规划对垄断一级市场、实现土地宏观调控目标的重要性，然后论述目前土地利用规划无法落实的原因，最后提出落实规划的建议。
　　二、土地利用总体规划对实现土地参与宏观调控的重要作用
　　1．落实土地利用总体规划是实现土地宏观调控目的的关键因素
　　土地参与宏观调控是否能达到预期的目的，关键在于两方面：一是政府是否能够有效控制和使用土地资源；二是调整土地供应政策是否促使政府经济宏观目标的顺利实现（申宝刚、汪应宏，2006）。实践证明，只有保证土地利用总体规划的刚性，才能保证政府完全掌握土地资源，才能确保政府通过土地供应结构促进产业合理布局。一方面，任何产业和企业都需要土地，产业结构必然体现为用地结构，因此调整用地结构是合理布局产业结构的手段；另一方面，土地具备面积有限性，不可再生性，影响长远性等特性（毕宝德，2001),对土地资源的合理利用是关系国计民生的重大问题。如果土地规划毫无约束力，政府无法垄断土地供应一级市场，就很难对土地资源进行整体调控，无法保证土地资源的合理配置，从而会影响到产业的合理布局及国民经济的稳定发展。由此可见，制定刚性的规划，限定建设用地的范围，垄断一级市场，是政府通过土地供应政策进行产业布局的有效手段，只有确保刚性规划，才能真正实现既保护资源又支持发展的目的，实现土地可持续利用。
　　2．刚性土地规划是采用经济措施参与宏观调控的基础
　　土地参与宏观调控的手段主要包括法律、经济和行政3种，三者密切相关又相互制约，共同构成上地参与宏观调控政策的执行手段体系，三者缺一不可，其中主要经济手段是核心环节。
　　经济手段是运用市场机制对宏观经济进行调控。我国之所以有别于其他国家，能够将土地作为宏观调控的手段，根本原因在于政府能够垄断一级市场。因此，国家能够选择性供地，对不符合国家产业政策、发展规划和市场准入标准的行业和项目不予供地，从而调整产业结构；另外，当出现盲目投资或产业过热或不景气时，通过限制供地影响行业的整体供给水平，从而调控整个经济。譬如，2002年香港出现房地产价格大幅度下滑，政府为了维持市场稳定，终止了当年的住房供地计划，有效地控制了房价下跌的局面。值得注意的是，一级市场的垄断和公正、有效的市场竞争机制是经济手段起作用的基础，一级市场的垄断通过刚性土地利用总体规划得以保证。反之，如果违反土地利用总体规划，擅自占用耕地或将其他用地变成建设用地，会造成土地供应的双轨，就无法实现土地市场的一级垄断，政府很难通过调控土地的供应调控整个国民经济。
　　3．土地总体规划是制定其他土地政策的核心
　　目前，土地行政措施主要通过制定土地利用规划、土地利用计划、土地用途管制、土地储备、地价管制、土地流转监管、土地税费调节、土地收益调整、土地专项治理整顿等一系列土地行政管理环节加以落实（刘法宪，2007）。分析上述土地政策，存在很强的内部逻辑性。
　　首先规划的“龙头”地位不可动摇。通过规划确定建设用地总量，确保政府垄断土地一级市场；计划是落实规划的直接方式；土地储备制度可确保土地市场的动态性及一级市场的垄断性；其次，土地“招拍挂”出让、土地流转监管、土地税费调节、土地收益调整制度要以健全的土地市场、真实的土地市场一级垄断为基础，才能发挥作用；土地专项治理整顿、土地动态检测等制度是为了保证土地依法依规使用，它是落实规划和确保政府完全掌握土地的有力保证。
　　综上所述，土地利用总体规划是土地参与宏观调控的基础，如果没有刚性的、具有操作性的土地利用总体规划，市场存在大量违规用地，政府就无法真正控制土地，无法实现一级市场的垄断，那么通过土地宏观调控产业布局和影响经济整体发展的目标将无法实现。
　　三、规划无法落实的原因
　　目前，土地利用总体规划对土地参与宏观调控的作用并不理想，土地利用总体规划被当成一种行政任务，许多规划在经过法定程序批准后就被束之高阁，没有起到保护耕地、合理布局产业、调控经济的作用总体来看，规划无法落实的原因在于以下几方面：
　　1．土地集约利用水平不足，新增用地需求量大，规划面临较大压力
　　保证用地范围和数据不突破总体规划，关键是采取有效措施保证总体规划确定的用地数量能够为社会经济发展提供充足支持。如果由于土地的供应不足造成地区经济的发展受限，总体规划必然会面临很大被突破的压力。由于目前我国普遍存在土地利用集约水平不高、用地粗放的现象（工业用地更是如此），提高GDP的增长速度必然需要大量增加建设用地面积。因此，各地地方政府为了追求本地的发展，必然需要大量的建设土地，只能突破规划，违规占地，因此，土地粗放利用造成规划面临很大的被突破压力。
　　2．规划内容缺乏权威性、实用性
　　中国土地学会秘书长黄小虎先生曾经说过，利用规划落实土地参与宏观调控的前提是土地规划的合理性，而目前的土地利用规划离科学还有很大的距离，导致规划制定后被束之高阁。目前各地土地利用总体规划的编制规范、标准及内容没有统一标准，规划内容缺乏针对性。土地利用总体规划内容与其他规划内容重复，譬如对城市内部建设用地二次开发的规划，对建设用地生态清退的规划，此类规划内容缺乏目的性和针对性，通常这些内容应当由城市规划部门进行协调和安排。由于内容重复，即使土地规划中进行安排的，实际管理工作还会按照城市规划的标准实施，因此，土地利用总体规划的权威性和实用性面临很大挑战。
　　3．规划缺乏刚性，政府缺乏对一级市场的控制力度
　　目前，土地利用总体规划是一种旨在保护耕地，控制建设用地的行政手段，这样的定位虽然能起到“急刹车”的作用，但行政本质会造成规划对地区政府缺乏约束力的问题。事实上，政府往往为了发展地区经济，获得高额GDP，不惜违规，将大量耕地转变成建设用地，而正常的规划修编方式成为政府掩盖违规用地的手段。大量违规用地的出现，会造成建设用地面积和范围不断变动，政府很难垄断一级市场，从而难以保证能够通过对土地的供给政策调控产业布局和调控市场整体情况。
　　总之，如果维持上述三种状态，土地供应很难走出“出纳”的角色，无法真正起到宏观调控产业布局、稳定经济、合理安排产业的作用。
　　四、落实规划，加强土地参与宏观调控能力的措施
　　1．优化土地供应模式，促进土地的集约节约使用，从而减少规划突破压力
　　确定刚性的开发范围，在有限的范围内采取集约用地的方式保证经济的持续发展，从而减少经济发展对规划的压力，是目前发达国家和地区使用的比较普遍的限制城市用地扩展、保证经济发展的措施。结合我国目前土地制度，主要可以采取的措施是运用价格机制，优化土地供应模式，有效促进土地的集约节约使用。
　　（1）改变目前的土地出让模式，采取竞争单价的出让方式。对于某一工业用地区，采取竞单价的方式，均满足一定限制条件下，由单价出价最高者自己确定用地的面积，剩下的其他用地再进行竞争性拍卖的原则。这样的竞拍方式能保证利用土地价格促进土地的集约节约使用，体现了市场自发调节资源配置的作用。
　　（2）采取弹性出让年期。改变目前一律按最高年期出让的出让方式。针对不同行业的特点，采用弹性年期的出让方式。譬如，改变工业用地最高年限50年的出让模式，将工业分门别类，对不同的类别采用10年、20年、30年的最高年期。根据不同行业的生命周期，缩短工业用地的出让年期，从而加快工业用地的循环使用速度，减少对土地的新增要求。
　　2．优化规划内容，理顺与其他规划的关系
　　土地利用总体规划的目的是合理安排各类用地，保护耕地，限制建设用地无序扩展。因此，有必要根据土地利用总体规划编制目的，精简内容，提高规划内容的针对性和目的性。土地利用规划要与城市规划相衔接，同时要避免重复。譬如，土地总体规划无需考虑地下空间的利用及二次开发规划等内容。再如，减少土地利用分类，将土地明确地区分成允许开发区和禁止开发区。确保需要保护的耕地范围及建设用地可开发的范围，尽量区分城市规划和土地规划的范围。总之，土地利用总体规划要有针对性和日的性，并以此为基础，确定统一的规划内容，切忌将土地利用总体规划变成万能规划，囊括所有与用地相关的内容。
　　3．完善土地利用计划，提高规划的可落实性
　　土地利用年度计划是落实土地利用总体规划的直接途径，因此有必要统一两者的内容和协调性，从而加强计划对规划的支持作用。具体包括两方面。
　　（1）统一内容。在土地利用总体规划和土地利用年度计划中都要确定统一指标，譬如农用地转用指标、土地开发整理指标、耕地保有量指标和空间布局等内容，保证规划内容和计划内容相匹配，实现图数一致。
　　（2）弹性计划，刚性规划。土地利用计划是落实土地总体规划的实现途径，由于土地利用计划是按年度编制的，因此必须具备弹性，指令性不能过强，刚性太强，不利于下级部门的具体实施，地方政府为了拉动GDP的增长，必然会突破计划指标，占用耕地。因此，要适当调整土地利用年度计划的弹性。合理的方式应该是，各地政府预订年度计划标准，明确本辖区当年应该使用的建设用地指标，并将这个指标和实际使用的用地指标量进行比较，如果超出，就在下一年中适当调整，如有节余，可以再留给下一年继续使用，只要保持在5年内的指标符合要求即可。以此避免计划指标过于刚性，建设用地指标年年清理、年年解决这种缺乏可操作性的管理模式，从而改变“计划过硬，规划无用”的局面。
　　4．解决规划约束力不强的问题，加大对违规用地的处罚力度
　　增强规划的总体控制作用。一种方式是提高土地规划的法律地位。借鉴中国香港地区和其他发达国家的经验，出台《土地利用规划法》，其中列明规划的内容、事项、违规责任等，任何违规行为都应受到法律制裁。第二种方式是将土地规划落实情况与政府政绩挂钩。目前国家对突破年度用地指标的惩罚性措施是冻结下一年的农用地转用指标，进行清理整顿后才能下放下一年的农用地转用指标，对于突破规划的处罚措施可操作性不强。为了增强规划的刚胜和严肃性，可以将建设用地供应指标与本地GDP一起作为政府的考核标准，从而提高政府落实上地利用总体规划的积极性。
　　5．明确国土部门的定位，建立共同责任机制
　　随着社会经济不断发展和土地目标的多元化，土地利用越来越多地成为多方利益的共同体现，建立跨部门的协调机构，系统深入地研究土地供应政策的实施效果评价和分析成为越来越紧迫的任务（孟祥舟，2004；谢育智，2004）。目前针对一块土地设定的使用条件非常之多，主要包括用地密度、产业类型、产出指标等，通常这些条件的设定主体包括规划管理部门、产业管理部门、土地管理部门等，其目的就是实现合理利用土地，优化产业布局。但现实中，由于技术落后及权责不清，设定的许多条件根本无法落实。因此，非常有必要建立部门联动机制和对土地管理的联合责任机制。譬如，以土地管理部门为监管主体，在对出让土地进行批后监管的过程中，将发现的问题进行分类，及时反馈给市政府或相关管理部门，由市政府统筹安排相关部门对不同内容进行专项研究，出台相关政策。只有通过不同部门的共同责任机制，才能真正实现政府管好土地、用好土地的目的。
　　五、结论和展望
　　土地参与宏观调控是具有中国特色的土地制度下的产物，建设用地总量的确定和土地一级市场的垄断决定了土地参与宏观调控的可行性和高效性，通过一级市场的垄断，可以利用市场机制有效地促进土地资源的集约节约使用；可以通过土地的供应水平保证市场的整体稳定，调整产业的合理布局，促进经济的可持续发展。然而，土地参与宏观调控还是首次，缺乏理论支持和实践经验，受到制度不健全等方面的影响，土地总体规划在宏观调控中所发挥的作用尚未充分体现，土地利用总体规划的落实情况还不令人满意，土地的市场作用机制还不健全。如何完善土地利用总体规划，落实土地利用总体规划，在落实土地利用总体规划的基础上，全面发挥政府垄断一级市场的积极作用，从而保证土地参与宏观调控的效果还是一个有待探讨的问题。