关于中国土地利用规划体系建设的思考

tengizxi

       摘要：研究目的：对中国土地利用规划体系建设现状和存在的问题进行系统分析，提出完善中国土地利用规划体系的对策建议。研究方法：文献资料法和比较分析法。研究结果：完整的规划体系包括规划法规体系、规划管理体系、规划编制体系。针对中国土地利用规划体系建设存在的问题，提出了完善土地利用规划的对策建议：建立《土地管理法》、《土地利用规划法》、《土地利用规划编制办法》、技术规范、地方法规Q 级规划法规体系；建立完善透明的土地利用规划管理体系；建立总体规划、专项规划、控制性详细规划、详细规划R 级规划编制体系。研究结论：土地利用规划体系建设是一项系统工程，是开展土地利用规划工作的基础，中国的规划体系还很不健全，迫切需要建立和完善中国的土地利用规划体系。

　　土地利用规划是土地科学的重要分支学科。土地科学的研究目的就在于充分认识土地的各种属性特征及其演变规律，为人类科学合理地利用土地提供理论和方法支撑，因此，可以说土地利用规划是土地科学之集大成者，其他分支学科都是开展土地利用规划工作的基础。
　　土地利用规划体系建设是一项系统工程，是开展土地利用规划工作的基础。西方发达国家都已形成了自己的土地利用规划体系。中国开展现代意义上的土地利用规划的历史还比较短，规划体系还很不健全。综观中国自20世纪80年代以来的三次土地利用总体规划编制（修编）工作（包括现在正在进行的第二轮规划修编工作），都是在土地利用矛盾异常尖锐的背景下开始的。现实需要固然是编制规划的重要前提，但是从另一个侧面反映出中国土地利用规划体系建设的滞后，仅仅依靠一个好的规划而没有严密的法规和管理运行机制的支撑，要想搞好土地利用工作非常困难。随着土地利用规划工作的逐渐深入，迫切需要进一步建立和完善中国土地利用规划体系。
　　1土地利用规划体系的理论探讨
　　1.1规划体系的一般原理
　　研究表明，完整的规划体系一般包括规划法规体系、规划管理体系、规划编制体系三部分。规划法规体系是由国家、地方和部门制定的与规划编制相关的法律、法规、规章、规程、规则、办法等的集合，是进行规划管理和规划编制的依据；规划管理体系是各级政府根据规划法规体系的授权所建立起来的规划管理机制，包括管理目标、机构设置、人员组成、管理程序等；规划编制体系是依据规划法规体系针对规划目的和任务的不同所建立起来的由若干层次规划所组成的有机整体，各层次规划之间相互联系，上一层次规划是下一层次规划的依据和指导，下一层次规划是对上一层次规划的细化和具体落实。
　　1.2土地利用规划体系探讨
　　关于土地利用规划体系，在中国理论界有两种观点。一种观点认为，土地利用规划体系仅指规划编制体系，“由不同种类、不同类型、不同级别和不同时序的土地利用规划所组成相互交错且相互联系的系统称土地利用规划体系”[1]。另一种观点认为，“土地利用规划体系是指由土地利用规划法规体系、行政体系和运作体系组成的系统”[2]，从其进一步的论述可以发现，这里的行政体系和运作体系实质上等同于管理体系和编制体系。比较两种观点，笔者认为后者更为全面，更有利于土地利用规划工作的开展。实践证明，如果没有法规体系和管理体系作为支撑，土地利用规划工作将难以开展。
　　1.2.1土地利用规划法规体系
　　中国的法规体系由宪法、法律、行政法规、部门规章以及地方法规和规章组成% ( &。土地利用规划法规体系是土地利用规划体系的核心，为土地利用规划管理和土地利用规划编制提供法定依据。按照层次划分，土地利用规划法规包括国家和地方两个层次，国家层面的法规是国家从全国的角度对土地利用规划所作出的规定，具有普遍适用性和宏观性的特点；地方层面的法规是在国家法规的指导下结合地方实际情况制定的法规，具有较强的操作性。按照与土地利用规划的密切程度划分，包括主干法和相关法，主干法如《土地管理法》、《土地管理条例》、《土地利用规划法》、《土地利用规划编制审批办法》等，对土地利用规划给予明确的规定；相关法如《环境保护法》、《城市规划法》等，其中有些内容涉及土地利用规划，也是规划所要遵循的依据。按照内容划分，包括程序法和技术规范，程序法如《土地利用规划编制审批办法》等，对土地利用规划的管理和编制审批程序作出详细的规定；技术规范如《土地利用规划编制办法》，对土地利用规划的编制内容、技术标准等作出详细的规定。
　　1.2.2土地利用规划管理体系
　　根据管理学原理，管理是人类为了达到一定目的所进行的有组织的活动，就是通过计划、组织、领导和控制，协调以人为中心的组织资源与职能活动，以有效实现目标的社会活动。管理广泛适用于社会的各个领域。一个完善的管理体系（系统）由管理目标、管理主体、管理对象、管理机制与方法、管理环境) 个要素组成[4]。
土地利用规划管理体系是指政府为了保障土地利用规划工作的开展依法建立起来的一套行政管理体制，包括管理目标、机构设置、人员配备、运转程序、经费保障等多方面的内容。管理体系是保障整个规划体系良性运转的关键环节。
　　1.2.3土地利用规划编制体系
　　学术上关于土地利用规划编制体系有各种研究。一种观点认为：根据规划范围和任务的不同，土地利用规划可分为土地利用总体规划和内部规划。土地利用总体规划包括全国、省（自治区）、区级（包括经济区、流域区、地貌类型区、行政地区）、县级4个级别。内部规划一般是指在总体规划控制下，对某种用地或某一部分土地进行的合理组织和安排，包括农业生产用地内部规划和居民点内部规划。根据规划范围和规模的大小，将土地利用规划分为宏观规划和微观规划。根据规划的性质和目的不同，将土地利用规划分为三种类型，经营型土地利用规划、研究型土地利用规划和管理型土地利用规划[5]。另一种观点认为：土地利用规划编制体系包括总体规划、专项规划、土地利用设计三个层次，其中总体规划包括全国规划、省级规划、市（地）级规划、县级、乡级’ 个级别[2]。还有一种观点认为：中国土地利用规划体系按等级层次分为土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划；按区域性质分为行政区、自然区和经济区甚至跨区域土地利用规划；按规划深度分为土地利用规划、土地利用设计、土地利用施工[1]。
　　综合各方面的研究成果，笔者认为，为了有利于土地利用规划的管理和技术规范的统一，应该按照规划的内容和深度划分并建立土地利用规划编制体系，具体可以划分为总体规划、专项规划、控制性详细规划（法定图则）、详细规划4个层次。
　（1）土地利用总体规划属于战略性规划，它的核心任务是通过对规划期内土地供求关系的多因素分析，协调人地关系，确定规划期内各种用地的数量指标，优化土地利用结构和空间布局，是指导编制其他规划层次的依据。根据规划范围的不同，土地利用总体规划可以分为不同的级别，比如国家级（覆盖全国土地）、省级（覆盖省级行政辖区）、市级（覆盖市级行政辖区）。鉴于土地利用系统的复杂性和区域性，同时还可以根据需要编制跨行政区的区域土地利用总体规划（经济区、流域），等等。
　（2）土地利用专项规划是针对土地利用的某一方面制定的规划，如以保护基本农田、保障粮食生产能力为目的的基本农田保护规划，以补充可利用土地资源为目的的土地开发规划、土地复垦规划，以提高土地生产能力为目的的土地整理规划，等等，同时也包括各部门根据行业发展需要编制的行业土地利用规划。土地利用专项规划是对土地利用总体规划的深化和补充，在规划深度上与土地利用总体规划相似，属于宏观层面的规划，在规划层次上可以和土地利用总体规划相对应。
　（3）土地利用控制性详细规划是以土地利用总体规划和专项规划为依据，以实施用途管制为目标的控制性规划。控制性详细规划比总体规划具体，具有较强的操作性，有利于促进总体规划的实施，同时比详细规划宏观，具有较强的灵活性，能够更好地适应社会经济活动的需要。控制性详细规划是在20 世纪80年代引入中国的，并首先在深圳城市规划中得以应用，逐渐演变为法定图则。1990年颁布施行的《中华人民共和国城市规划法》确立了控制性详细规划在城市规划体系中的法律地位，在城市规划中得到广泛地推广和应用。
　（4）土地利用详细规划是以土地利用控制性详细规划为依据，针对某一类、某一块土地所进行的详细设计，属于项目规划。与其他规划层次不同，它突出强调土地利用的平面设计和技术经济分析，是具体实施土地开发、使用、整治、保护项目的依据。
　　2中国土地利用规划体系建设现状及存在问题
　　2.1土地利用规划法规体系现状及存在问题
　　2.2.1历史和现状
　　新中国土地利用规划法规体系建设起步比较晚。建国初期至1986年以前，中国始终没有关于土地利用规划的法律法规。在《宪法》、《民法》等大法中只是对于土地利用提出一定的要求，例如《宪法》第十条第五款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”1986 年颁布的《土地管理法》中第一次明确了土地利用总体规划的法律地位，从此土地利用规划开始步入法制化管理的轨道。1988年11 月8 日，国务院发布了《土地复垦规定》，规定要求土地复垦应当按照行业制定规划，土地复垦规划应当与土地利用总体规划协调一致。1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》颁布，并于1991年2月1日开始施行。1993年，原国家土地管理局制定并颁布了《土地利用总体规划编制审批暂行办法》。这些法律法规的出台，对促进和保障土地利用总体规划和土地复垦专项规划工作的开展发挥了重要作用。1994 年8 月18 日《基本农田保护条例》颁布并于1994 年10月1日开始施行。1998 年8月29日九届全国人大常委会第四次会议修订并于1999 年1 月1 日开始施行的《土地管理法》( 俗称新法) 首次将土地利用总体规划列为专章，将土地利用总体规划的法律地位提高到一个新的高度。更重要的是，新法对专项规划的编制和审批提出了要求，新《土地管理法》第五章附则中第三十一条规定：各地为保证土地利用总体规划编制和实施，可以结合实际编制土地利用专项规划；各行业主管部门可结合行业特点编制行业用地规划，并报同级人民政府土地管理部门备案；土地利用专项规划和行业用地规划应当符合土地利用总体规划；土地利用专项规划编制和审批，参照本规定执行。其后，依据新法，国土资源部对1993 年3 月1日颁布施行的《土地利用总体规划编制审批暂行办法》进行修订，出台了《土地利用总体规划编制审批规定》，同时对《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》进行了修订；制定了《省级土地利用总体规划审查办法》、《省级土地开发整理规划审批暂行办法》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》等法规，以及《土地开发整理规划编制规程》、《土地开发整理项目规划设计规范》、《县级土地利用总体规划编制规程（试行）》等技术规范。[6]
　　2.1.2存在问题
　　应该说，中国土地利用规划法规建设的速度还是比较快的，成效也很显著。但是从实践看，现有的法规还远远不能适应土地利用规划工作的需要，与依法行政和按规划用地的实际需要仍有相当大的差距。
　（1）法规的层次还不够高，权威性还不够强。在现有的土地利用法规中，只有《土地管理法》是由国家权力机
关制定的，其他的法规均属于部门规章，法律效力不强，影响了法规的约束力。
　（2）法规的类型还不够全面。现有法规多是针对土地利用总体规划制定的，关于其他层次规划的法规比较缺乏，使得有些规划“无法可依”。在技术规范方面，除了县级土地利用总体规划、开发整理规划之外，缺乏其他层次规划的技术规范。
　（3）法规的内容还需要进一步强化。目前的法规内容过粗，法律责任、管理手段不明确，技术规定不细，操作性不强。
　　2.2土地利用规划管理体系建设现状及存在问题
　　2.2.1历史与现状
　　解放初期，土地管理工作的重点在于实施土地改革，明确土地的所有权和使用权，建立新型的土地关系。随着土地改革任务的完成，土地管理工作的重点开始转向土地利用管理，在农业部下设了土地利用总局。1986 年，成立了国家土地管理局，其他部门中有关土地管理的机构一律撤消，新成立的国家土地管理局直属国务院管理，是统管全国土地的主管部门，是监督和执法的部门。1986年6 月25日《土地管理法》颁布，其中第五条明确规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作，县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。从法律上为土地管理机构的建设提供了保障。1987年，劳动人事部、原国家土地管理局联合发出了《关于建立健全土地管理机构若干问题的通知》，要求各级人民政府建立健全直属政府的土地管理机构，加强土地管理。并确定了各级土地管理机构的人员编制，其中包括土地利用规划管理部门。截至目前，各级土地行政主管部门都明确了土地利用规划管理职能，设立了专门的土地利用规划管理机构，负责土地利用规划管理工作。在规划管理方面，根据《土地管理法》，实行国家集中统一管理与分级管理相结合的管理体制。各级人民政府组织编制土地利用总体规划，下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制；土地利用总体规划实行分级审批，省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院审批；省、自治区人民政府所在地的城市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市，经省、自治区人民政府审查同意后报国务院批准；上述规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准，其中，乡镇土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。土地利用专项规划一般由土地行政主管部门组织编制，报上一级土地行政主管部门审批。土地利用规划设计一般由项目提出单位组织编制，报有批准权限的行政主管部门审批。
土地利用规划管理机构设立以后，积极开展土地利用规划工作。1987 年，逐步组织开展了全国、省、地（市）、县、乡（镇）5 级土地利用总体规划（1986－2000 年）的编制和实施工作，习惯上把这轮规划称为第一轮土地利用总体规划。1997年，中共中央、国务院发出《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11 号文），提出了严格管理土地、保护耕地的治本之策。原国家土地管理局部署开展了各级土地利用总体规划的编制和修订工作。1998年，全国人大修订通过的新的《土地管理法》提高了土地利用总体规划的法律地位，建立了土地用途管制制度，进一步加强国家对土地利用的宏观调控和集中统一管理。同时，各地组织开展了各级土地利用总体规划（1996-2010年）的编制、修订和实施工作，这可以看作是第二轮规划。这轮规划也被业内人士称为“真正立起来的规划”。此间，基本农田保护区体系逐步形成，31 个省（区、市）的2000多个县划定基本农田保护区，有效稳定了耕地面积。1999年4月，《全国土地利用总体规划纲要（1997-2010年）》经国务院批准实施[6]。2001年，需国务院审批的31个省、自治区、直辖市和81个城市的土地利用总体规划全部批准实施。其他地方各级土地利用总体规划，也由省级人民政府或授权的市（自治州）人民政府陆续批准实施。2003 年，《全国土地开发整理规划》批准实施，地方各级土地开发整理专项规划的编制和审批工作也正抓紧进行[3]。
　　2.2.2存在问题
　　目前在规划管理方面存在的主要问题：
　（1）规划编制和实施的透明度不高，专家咨询和公众参与程度低，规划变成了领导意图，规划科学性不强，政策连贯性、整体性差，规划跟着领导转，一任领导一个规划。
　（2）执法不严，实施过程中行政干预严重，领导带头违反规划，根据需要随意调整规划。
　（3）规划管理人员缺乏，业务水平还比较低。
　（4）规划管理手段落后，新技术没有得到广泛应用，无法对土地利用规划执行情况实行实时动态监控，客观上给随意调整规划创造了条件，有的地方存在图、数不一致的现象。
　（5）保障规划实施的手段单一，缺乏有效的法律措施、经济措施。
　　2.3土地利用规划编制体系建设现状及存在问题
　　2.3.1历史与现状
　　中国解放以来的土地利用规划编制工作大致可分为两个阶段。改革开放以前，土地利用规划开展的是详细规划，主要是针对提高农用地的生产能力和扩大可利用耕地进行大量的农田基本建设；改革开放以后，土地利用规划开展的主要是总体规划和专项规划，以总体规划为主，详细规划没有纳入土地利用规划体系，基本处于停滞状态[6]。事实上，在实际工作中基本上以5 级土地利用总体规划代替了土地利用规划编制体系。就土地利用总体规划而言，从20世纪80 年代第一轮土地利用总体规划开始至今，中国基本上建立起了包括国家、省（自治区、直辖市）、市（自治州）、县（旗）、乡（镇）5 级规划序列，在规划内容和深度上各级规划基本一致，不同点主要是图纸比例不同。
　　2.3.2存在问题　
      （1）编制体系不健全，重总体规划，轻专项规划和详细规划。战略层面的问题研究不透，操作层面的规划操作性不强。
     （2）总体规划层次过多，内容基本雷同，作用没有得到充分发挥。县级以上总体规划受图纸比例尺的影响，无法从空间上详细反映土地利用规划意图，变成了指标控制规划，使得土地用途管制制度被虚置，许多地方出现了随意更改调整规划、图数不一致、弄虚作假等诸多问题。乡镇级土地利用总体规划作为最具管理操作性的规划层次深度不够，仅停留在地类划分上，缺乏对土地质量、开发强度、管制措施的引导和控制。
    （3）规划编制缺乏弹性，适应性不强，与市场经济条件下土地利用需求的不确定性和土地利用方向的多变
性不相适应，这也是导致土地利用总体规划频繁调整的原因之一。
   （4）规划理论和方法研究滞后，理论基础薄弱，规划目标和规划方法单一。
   （5）规划编制机构和技术人员队伍建设滞后，管理不规范。
      3对建立和完善中国土地利用规划体系的对策建议
      中国的规划体系比较多，不象德国、日本等发达国家已经形成了一套涵盖各个层次、各种类型规划的完整的空间规划体系，因此，土地利用规划体系的建设要在抓紧完善自身的同时，做好与其他规划体系的衔接工作。针对土地利用规划体系建设提出如下建议：
      3.1建立以《土地利用规划法》为核心的土地利用规划法规体系
      未来的土地利用规划法规体系由以下5个层次构成：《土地管理法》、《土地利用规划法》、《土地利用规划编制办法》、《技术规范》、地方法规。
     (1)《土地利用规划法》：以《土地管理法》为依据，整合现有的土地利用规划法规，制定包括各层次规划在内的《土地利用规划法》，明确各层次规划的目的、任务、内容、深度以及编制和审批程序，明确相关法律责任和规划实施保障措施。
     (2)《土地利用规划编制办法》：以《土地利用规划法》为依据，从技术层面对各层次规划编制的目的、任务、内容、深度进一步细化，作为编制规划的依据。
     (3)技术规范：根据工作需要，可以在《土地利用规划编制办法》的基础上进一步深化，针对不同层次的规划、不同地类的开发利用制定相应的技术规范。
     (4)地方法规：以国家的土地利用规划法规为基础，由地方政府结合当地实际情况制定。与此同时，要作好与其他相关法规的衔接工作，避免相互冲突和矛盾。
      3.2建立完善透明的土地利用规划管理体系
      规划的全部意义在于实施。规划编制的过程是短暂的、一次性的，规划实施的过程是长期的，规划能否从纸上落实到空间上，关键在于建立起一套行之有效的实施保障体系。
    （1）进一步加强机构和队伍建设，完善各级土地利用规划管理机构，充实管理队伍，加强对管理人员的法制教育，提高管理人员业务水平，增强管理人员依法行政、科学管理的能力。
    （2）提高规划编制和实施管理的透明度，增强民主意识，建立专家咨询和公众参与机制，提高规划管理决策水平；建立长效的规划公示制度，对规划的编制过程、规划内容以及规划调整及时向社会公众进行充分的展示和说明，认真吸纳公众意见。
    （3）加大土地利用规划宣传力度，将规划成果和管理制度转化为简明、通俗易懂的宣传材料，通过各种媒介广泛宣传，强化社会公众特别是各级领导依法用地的法律意识。
    （4）严格执法，建立规划实施监察制度和责任追究制度，监督规划实施。
    （5）建立规划实施评估制度，根据规划实施情况制定促进规划实施的相应措施；适时调整规划以满足社会经济发展需要。
   （6）建立规划实施激励机制，制定引导用地者依法、依规划合理用地的奖励机制，建立各种基金，用经济手段保障规划实施。
   （7）应用信息化技术，建立土地利用规划管理信息系统，实现土地利用规划实施的实时动态监控。
   （8）建立与政府其他部门的协调机制，规划就是不断协调各方利益的决策过程。
    3.3建立科学的土地利用规划编制体系
    (1) 构建总体规划、专项规划、控制性详细规划、详细规划4 级编制体系。
总体规划重点研究土地利用规划的战略性问题，根据社会经济发展战略确定规划期内土地利用的主要指标，优化土地利用结构和空间布局，确定城镇体系和重大基础设施布局，划分土地利用区，提出分区管制措施。根据规划范围的不同，可以分别编制全国、省级、地市级、县级以及跨区域的土地利用总体规划。跨区域的土地利用总体规划可以不作为规划编制的法定层次。总体规划主要用以控制土地利用指标和空间布局，作为城市、独立工矿区、基础设施等重大建设项目土地用途管制的依据。
     专项规划重点研究土地利用中的某一类问题。就土地部门而言，重点组织编制基本农田保护规划、土地开发规划、土地整理规划、土地复垦规划等，同时协助各部门编制好行业土地利用规划。
      控制性（详细）规划重点研究如何落实土地用途管制制度，从用途、数量、质量三方面强化用途管制。建议在乡镇级土地利用总体规划的基础上进一步加深加细，作为实施土地用途管制的法定依据。
      详细规划重点研究如何根据控制性详细规划改造和改善土地利用条件，提高土地的可用性和土地生产能力，为项目建设提供技术和经济支持。
       (2) 加强土地利用规划的理论和方法研究，积极探讨在体制转型的背景下，如何贯彻落实科学发展观，提高土地利用规划的科学性，促进土地资源的可持续利用，实现新形势下土地利用的多元目标。
      (3)规范土地利用规划编制机构，进行规划资质评定，强化行业管理；加快土地利用规划人才培养，建立土地规划师执业资格制度，实现土地利用规划编制的规范化、法制化管理。

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学习，思考中，谢谢！