【转帖】西部水电移民群体性事件的发生机理

llccqq · 发表于 2011-5-17 05:11

1

西部水电移民群体性事件产生原因分析

1.1
政策制定方面

（1）政策规定不充分：错政策
各地在制定水电移民政策时，未能在全面科学的领会中央有关水电移民的政策与精神的基础上，结合区域经济、社会、自然环境等方面的实际情况，充分权衡、协调区域间水电移民工作的关系，实现水电移民政策在实践过程中的合理化变通与“二次创新”，使得某些水电移民政策“承上不适下”，导致政策执行过程中的内容规定与实际情况脱节，致使政策的科学性、合理性和权威性受到质疑。比如，对于库区线上移民成片林木的补偿问题，因为《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》中规定“线上零星树木可以进行适当补偿”，基于此，部分库区在进行相关补偿政策规定时如果不能进行合理安排和考量，就会导致政策出现问题。
（2）政策内容更新迟滞：老政策
在西部水电移民工作中，随着社会经济发展速度的加快，需要法定程序才能更改与生效的移民政策的更新落后于移民工作的现实发展，导致它们不能够很好的服务于工作。比如，在某些工程征地影响区，对于征地拆迁补偿标准的设定采用的仍是八九十年代的数据，必然会导致移民对于补偿标准确定上的异议；水电移民社会保障政策迟迟不能建立等。
（3）政策规定显失公平：疑政策
当前，西部水电移民政策在政策制定过程中还存在一个突出问题的就是个别移民政策显失公平，导致移民对于政策的科学性、合理性产生质疑。比如，对于征地补偿标准的确定，为什么同一地区不同工程的补偿标准不一致？为什么只有搬迁安置的农业人口享受后期扶持政策，而包括城镇户口、淹地不淹房等移民不能享受后期扶持？为什么在同一区域的比如高速公路征地的补偿标准可以根据综合区片价进行高于水电工程征地补偿标准数倍价格进行赔付，而水电工程征地补偿价格为什么如此之低？等等，诸如此类的政策规定，由于现实中的对比，致使移民产生较大的相对剥夺感，而政策本身又不能提供相当有说服力的理由，也在一定程度上加剧了移民对于政策的疑虑与反对。
1.2
实施管理方面

（1）基层政府行为失范：不得人心
基层政府官员的官僚作风。1）基层政府机关工作人员的官僚作风集中表现为:“老子天下第一”、“天高皇帝远”、“惟我独尊”等封建“官本位”意识与观念。2）部分基层政府官员工作方法简单粗暴，不讲政策和法律，不善于做耐心细致的思想政治工作，而是以权势压人。3）部分基层干部素质低，不能依法行政，业务能力较差，综合能力弱。有的干部个人素质不高，导致处事不成熟，解决问题欠果断，该管的不管，不该管的硬管，从而影响移民正常的生产和生活。比如，在某省县级移民机构的工作中，“半路转行搞移民工作”的人数约占总人数的60%。
（2）社会控制机制变弱：系统缺陷
解决问题的运行机制不够健全，是水电移民群体性事件产生的制度原因。1）当前西部水电移民工作开展尚未形成完善的维护稳定、化解消除水电移民矛盾与问题的预警与控制机制。2）对发生群体性事件的责任主体，没有形成有效的监督措施。部分领导干部存在“角色认知、组织协调和绩效评判等方面的障碍”，在调研XX工程时，甚至参加移民工作的某些机构领导认为群体性事件防控只是移民专门管理的机构的问题，没有政府的统一协调，就不用参与。3）缺乏完善的水电移民利益表达和公共参与机制，移民在搬迁安置工作过程中遇到的问题没有畅通的信息表达渠道，缺乏必要的民主参与和决策机制，在水电移民工作中，对于移民意愿和诉求考虑和关注不够，忽视水电移民的知情权和参与权，致使水电移民工作开展时出现政策疏漏、移民反对的被动局面。4）面对水电移民工作中复杂的利益相关群体及相互之间的利益关系，有力的利益协调机制尚需进一步健全。5）相关法制建设不够健全，比如对于XX工程发生的群体性事件中，移民提出了成立“移民委员会”的要求，处理起来无法可依。法制建设明显落后于社会和经济的发展变化。法制建设的滞后造成许多新的矛盾和问题无法找到法律作为解决依据，同时，法制对于水电移民群体性事件的控制乏力也是导致群体性事件持续不断的一个法制方面的诱因。6）社会利益分配机制不公。水电移民从整体上看属于一个对于政府、移民、业主等利益相关群体进行利益重新分配的一个过程，是一个利益格局的再调整过程，当前分配体制和机制的不完善，使移民不能共享发展成果的同时还要承担较大的损失，引发极大的相对剥夺感和心理失衡，成为水电移民群体性事件的一个重要原因。
1.3
发展扶持方面

（1）发展资源欠缺
一方面，缺少发展资源。另一方面，拥有的发展资源可利用程度低。原有发展资源，如土地、技能因为水电移民而受损；新的发展资源难以利用，发展资源的欠缺制约着水电移民生产生活恢复与发展，长期的贫困状态将会导致水电移民为寻求、争夺、争取发展资源的行为发生，群体性事件在所难免。
（2）发展扶持效果不明显
虽然水电移民在后期发展活动开展后，较之以前的生产生活环境与实际水平有所上升，但是明显低于区域经济社会发展水平，相对于工程建成运行后产生的巨大效益，水电移民在搬迁安置与恢复发展过程中的收益更是相差甚远。与此前水电工程建设改善生活环境和提高生活水平的高期望值相比，搬迁安置过程中所受物质与精神损失、外部扶持与自身发展所获显得微不足道，由此而产生强烈的相对剥夺感和心理失衡，再加上社会利益在分配机制的作用弱化，贫富差距严重，“社会发展成果共享”未能得到明确体现，导致后期发展扶持效果不明显，水电移民在发展过程中受到挫折。美国学者亨廷顿曾提出一个重要的理论假设:挫折导致动乱。他认为社会挫折感是“需求的形成”与“需求的满足”之间的差距所形成的。人们的利益需求得不到满足是群体性事件多发的一个重要的原因。在经济社会中，人们关心自己的经济利益，重视个人需求的满足。获取经济利益、满足个人需求已经成为人们行为的原动力。人的需求是不断增长、不断上升的，而满足需求的社会资源却是相对有限的，一旦人们的需求不能得到满足，就会出现需求增长与满足相对滞后的矛盾，这种矛盾在激化的时候往往会通过群体性事件表现出来。
1.4
移民意识方面

（1）移民权利意识的片面性
对权利的正确理解应包括两个方面：首先，公民要认识到在法律设定界限之内依法行使自己的权利是完全正当的，当发生非法侵害时，无论这一侵害行为是来自他人或政府部门，都应依法为自己的权利而斗争。其次，公民必须把自己行使权利的行为保持在法定界限之内，以免造成对他人合法权利的侵。但是水电移民权利意识的觉醒，在很大程度上仅仅是自己权利意识的觉醒，而不是对他人权利尊重意识的觉醒。他们只是当自己的合法权益遭受侵害时，会起来反抗来自他方的侵害，而浑然不知这种方式同时也侵害了他人的合法权利。同时普通他们又缺乏正确行使权利救济的手段，在这种情况下，他们就可能转而采取过激甚至不合法的方式来保护自己的权利，由此大量的水电移民群体性事件在其它因素的综合作用下就是这样发生的。比如在对贵州XX水电工程群体性事件参与者进行调查时，他们更多提起的是自身的权益如何被剥夺，比如土地补偿标准低，安置区环境恶劣等，但总不会提及他们发动群体性事件造成工程停工后给业主、国家等其他群体造成多大损失。
（2）移民主体意识的增强
发展社会主义市场经济决定了人们必须发挥自己的自主性和主动性，增强自己的主体意识。在市场经济条件下，水电移民的主体意识正在日益觉醒，平等、效益、风险等也成为普遍观念。在征地补偿与移民安置过程红中，更多地关注自己的合法利益，一旦自己的合法利益得不到尊重和保护，他们作为市场经济下平等的主体，便会大声疾呼，要求相关部门予以保护，这种要求的人越多，呼声也会越来越强烈，到最后往往成为群体性事件发生的一个导火索。
（3）部分移民法制观念淡薄
群体性事件参与者来自不同阶层，其中少数人受传统观念影响，法制观念淡薄，认为只有闹才能引起政府、领导和有关部门的重视，尽快解决问题，从而选择了错误的解决问题的途径。
1.5
外部环境方面

（1）少数人有目的策划和多数人盲目从众
大规模的水电移民群体性事件往往由骨干人员和活跃分子策划、串联、组织、煽动和操纵，人员的聚散、事件的进退直接受这些人的控制和影响。多数情况下，这些人是矛盾和利益的直接当事人，并具有一定号召力。但是也有少数别有用心的人混入其中，煽风点火，推波助澜，致使事态扩大。再加上当前基层政权权威弱化，控制力散乱，民族、宗族问题时常被少数人利用等，多数群体性事件的参与者在事件的初始阶段只是观望或是凑热闹，随着事态的发展，为发泄对自身利益的不满而变为支持者而参与其中，表现出盲目性和从众性。
（2）“社会安全阀”的失效
社会学中的“安全阀”即抑制、控制社会矛盾与问题的社会机制。“安全阀”失效主要体现在以下几个方面:一是宏观调控管理手段滞后，地方政府在对待水电移民与非移民发展问题上产生公平竞争机制不健全等问题，甚至出现了无序发展和管理失控的状态。二是社会保障机制不健全。尤其是关系到水电移民日常生活的保障制度上存在较大的漏洞与空当。三是社会心理疏导机制不健全，社会紧张心理难以释放。四是社会治安防控机制出现漏洞，旧的社会管控机制被打破、新的机制还未显示出其强大的生命力，影响社会治安秩序稳定。

2
西部水电移民群体性事件发生机理分析
2.1 过程机制分析

结合西部水电移民群体性事件发展演化现实，群体性事件形成轨迹大致分为6个步骤。具体分析如下：
利益关系网络形成。水电移民群体性事件的发生涉及诸多利益群体，随着工程建设的立项，水电移民工作逐步开展以后，这些主体围绕土地征用、房屋拆迁和移民安置这个工作中心形成互相连结的利益网络。利益网络的形成为以后利益相关群体之间的相互作用和利益矛盾的提供了组织基础和环境条件。
不稳定社会状态的出现。随着水电移民工作的深入，实物指标调查、补偿标准确定与兑现、移民搬迁与安置实施、后期扶持等一系列关乎水电移民实际利益的工作开展，人们对于水电工程建设和移民行为的期望收益与过程中的损失比较后，逐步感到不满、失落，尤其在在搬迁后生产生活恢复与发展过程中，补偿标准低、发展资源缺乏、发展环境恶劣等发展重建过程中遇到困难后，社会挫折感和相对剥夺感逐步产生并逐渐在相互抱怨的过程中的强化。
传闻作用下形成人群共识。走在普通移民前面的权益维护者在与政府等相关部门长期的博弈过程中习得经验和教训，也慢慢认识到单独的移民个体在博弈过程中资源和地位的不对称会导致维权的失败，同时，这些人通过不断的政策法规学习和上访中获取一般移民所不能获取的信息，从而逐步在水电移民群体中树立一定的威望，他们逐渐掌握了移民的舆论导向和组织权力，并且朝着加强纪律、统一思想的方向迈进。
意外因素的引爆。随着水电移民就工作中存在的问题看法逐步趋于一致后，如果相关部门不能很好的进行认识疏导和问题解决，双方矛盾会逐步进行“能量聚积”，直至最终激化。冷战状态维持时期的长短，取决于导火索的点燃时间。在水电移民群体性事件发生过程中，导火索一般表现为两类：突发事件和强制性的规定。这里的突发事件，能量不分大小，所起的主要作用是给利益矛盾双方吹响冲锋号，给出一个行为名义。强制性的规定一般是指政府及其有关部门为防止矛盾的继续发展和形势的持续恶化而采取的措施，但这些措施的实施在矛盾激化的情境下往往事与愿违，反而导致事态的进一步恶化，以致群体性事件爆发。
社会控制手段的失败。随着矛盾双方利益关系的进一步恶化，意外因素发生后，根据社会燃烧理论，如果相关部门不能在导火索点燃至引爆长期集聚的燃烧物质——移民不满和未解决问题的累积这段时间里及时启动应急预案，有效的进行事态控制，水电移民群体性事件爆发无疑。
2.2 心理机制分析

（1）共性心理分析
寻求共同利益心理。利益心理产生行为动机，促使人为了获得自身认为应该得到的利益而朝向一定目标展开具体行动。当这些有着共同利益诉求的人群聚集在一起时，为了追求共同的利益、满足相同的需要，便会采取相同的行动，将群体凝聚在一起，形成一股强大的力量，外化为社会行为，进而构成群体性事件。参与群体性事件的水电移民普遍认为他们具有共同的行为标的，或为争取提高补偿标准，或为要求改变其他权益，他们只有统一行动，才能增加其影响力，引起相关方面重视，进而实现其目标。
行为合理心理。水电移民群体性事件中，水电移民普遍认为其属于社会的弱势群体，行为诉求是合理的，对于这种情况，水电移民一般错误地认为，既然我们的诉求是合理的，那么为实现这一诉求采取的行为也就是“正当的”、“合理的”。另一种情况是水电移民群体性事件中提出的诉求部分是不正当，但当事者自认为是合理的。如果要求得不到满足，就制造事端，扩大影响，通过群体行为施加压力，以求达到目的。
（2）群体分类心理分析
根据水电移民群体性事件中相关人员各自的行为特点和作用，可以将他们分为三类加以分析，即：组织者、中坚力量与一般参与者。
组织者多是在参与者中自发产生并且为其成员所公认的头领。其所以被公认，是因为他们对事件行为的信心、决心和实施的本领，以及经验和协调、指挥能力较为突出。正因为如此，他们的意见在事件决策方面往往产生主导作用。由于其在群体中的特殊地位，组织者对其行为和所要达到的目的具有自觉的心理意识，一般具有强烈的主导事件发展、表现个人组织策划能力与领导威望的心理。在目的未达到之前，组织者心理上往往希望事件的规模越大越好，所造成的社会影响越大越好。例如在贵州XX工程移民调研时就发现，参与群体性事件的移民组织及其成员常常抱有“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的心理，并会将此种心理广泛的传递给其他参与者。
中坚力量主要指在水电移民群体性事件发展过程中积极参与行动，进行破坏和起哄助威的移民，其经常具有以下心理特征：首先是“正义”感心理，这种心理是以共性心理的行为“合理”心理为基础的。持有这种心理的人在事件过程中往往“理直气壮”，他们把其参与的群体性事件的行为当成“正义”的行动，认为自身是在反对“不平等、不合理”的现实，是在“伸张正义”、“打抱不平”。其次是自我表现心理。相对于组织者表现自身才能与威望，骨干分子大多意图显示其“敢打敢冲”的精神和不屈服于社会秩序、法律制裁的“胆量”，而不顾其行为是否构成违法、犯罪。再次是幸灾乐祸的心理。持有这种心理的参与者，以制造和扩大混乱为乐，从破坏行为中获取“满足”和“愉悦”感。他们惟恐天下不乱，在事件中抱有“法不责众”的心理，更是如鱼得水，极尽“起哄、呐喊、煽动、挑唆、破坏”之能事，以图激化矛盾，扩大事态。
一般参与者一般是基于以下心理参与到群体性事件中来的，一是利益认同心理，持有这种心理的移民认为事件也反映了他自身的利益诉求，故而参与。二是纯粹的好奇心理，主观上对事件并无明晰态度，仅仅由于凑热闹而参与其间，客观上扩大了事态。三是普遍具有“法不责众”的心理，认为违法行为是以整体出现的，责任在众人，即使惩罚也只会针对事件的首脑、骨干，因而更为放纵言行，敢于参与事件。

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作者：施国庆（1959-），男，安徽定远人，河海大学公共管理学院院长，中国移民研究中心主任，教授，博导，世界银行和亚洲开发银行专家。郑瑞强（1983-），山东鄄城人，博士，研究方向：移民科学与管理；
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