浅谈土地利用总体规划修编应注意的几个问题

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      土地利用总体规划是指对区域范围内的土地资源开发、利用、整治、整理、复垦、保护等进行统筹安排的战略性规划，涵盖了需要翔实的“家底”土地利用现状、基本农田保护、土地整理、生态建设、各类非农业建设等多方面具体数据与内容,是一项涉及范围广、技术含量高的系统工程。而土地利用总体规划修编是站在新的历史发展峰尖，按照国家相关政策要求，结合“十一五”规划及远景目标，科学合理的定性、定量、定位、定序各类土地，下面结合我县土地利用总体规划修编情况谈几点浅见：
一、准确的基础数据是修编土地利用总体规划的基础
土地利用总体规划基础数据包括基期年土地利用现状数据，上一轮规划的基础数据、规划数据以及到目前为止现状数据，基本农田划定、调整、变化数据，人口、国民经济、财政收入、粮食产量等基础性资料数据，各重点城镇建设区、工业区、旅游景区、农村宅基地集中区等非农业建设用地数据、土地开发整理规划、实施等数据。因此，准确的土地利用利用现状、翔实的基本农田保护地块登记、完善的基础性资料、科学各类用地预测、合理的土地开发整理规划等基础数据是土地利用总体规划修编的基础。
二、专题研究是科学修编土地利用总体规划的保障
土地利用总体规划修编前的专题研究，主要包括对上一轮土地利用总体规划实施评价、新一轮规划建设用地需求量预测及土地供需平衡分析、耕地和基本农田保护研究、土地节约和集约利用研究、城乡用地结构和布局优化研究、区域土地利用研究、土地利用与生态环境建设研究、土地利用规划管理保障制度研究、耕地后备资源潜力调查分析、风景旅游区土地利用规划、实施金土地工程，新增耕地数量，提高耕地质量分析、实施工业强县，乡镇工业集中区布局用地分析等多个方面，具体内容：①总结上一轮规划经验教训，阐述土地利用总体规划修编的必要性；②预测基于粮食生产能力的耕地需求量，估算耕地的可供给量，确定耕地和基本农田的保护目标，根据农用地分等定级成果、耕地数量、地形地貌、坡度等因素确定基本农田分布与规模；③摸清区域建设用地的利用现状，进行建设用地的基本形势分析，集约利用潜力的预测，新增建设用地的区域统筹安排，提出节约集约利用土地的措施和对策；④预测总人口规模以及城、乡人口结构，预测城乡建设用地总规模和城、镇、村及工矿用地规模，分析城、乡居民点内部挖潜和循环利用的潜力，提出挖潜措施，估算合理的新增建设用地及占用耕地规模，根据耕地占补原则和资金投入分析，提出规划期内城乡居民点用地整理和复垦的规模，制定相应的保障措施，研究优化城乡用地布局的思路与办法，提出保障规划方案实施、促进土地节约与集约利用的政策、制度、措施或机制建议，提出建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策措施或建议，按照统筹区域发展的要求，开展土地利用综合分区研究提出区域土地利用调控措施；⑤分析县城区内不同区域的现有开发密度、功能定位和发展方向，分析县城区内基础设施合理发展规模、布局和用地规模，提出落实国家和省级区域发展战略的土地利用调控指标及措施，提出分区的土地利用调控指标及管制措施；⑥土地利用总体规划战略环境影响评价、调查土地生态环境问题、分析土地利用对生态环境的影响、提出环境友好型的土地利用模式建议、进行土地生态环境保护和建设分区，确定管制规划、提出重点区域的土地利用调控指标建议、提出生态改善目标及生态建设用地安排建议；⑦完善规划实施体系、法律保障、行政保障、经济保障、社会保障、技术保障；⑧分析土地开发整理复垦现状、问题，分析土地开发整理复垦的潜力，提出规划期间土地开发整理复垦方案，制定实现土地开发整理复垦的具体措施。因此，只有着力搞好土地利用总体规划修编前的专题研究，才能科学地编制新一轮总体规划。
三、明确县、乡镇二级行政区域土地利用总体规划定位和内涵是修编成功的关健
把握县、乡镇行政区域土地利用总体规划定位和内涵是搞好土地利用总体规划修编的关健。市级土地利用总体规划属于过渡层次的中观性、政策性规划。其基本内容应当是在上级规划的控制下，提出各类土地供应的总量控制指标和确定本行政区域内的土地开发、利用、整治、保护的重点区域和重点工程，重点解决好市域内城镇体系规划、城市总体规划、骨干性基础设施规划、产业布局规划、生态环境建设规划等各类规划用地规模和布局的协调与控制问题。而县级土地利用总体规划属于管理型规划，在各级规划之间主导性地担负着承上启下的协调和落实功能。其基本内容应当是落实上级规划的各项主要控制性指标；重点在于定性、定量、定位、定序，在土地开发、利用、整治、保护的层面上确定各类用地的类型、规模、范围和时序；核心内容是土地用途分区，包括基本农田保护区、一般农地区、园地区、林地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、工矿建设用地区、村镇建设控制区、土地开发整理区、风景旅游生态环境保护区等。乡镇级土地利用总体规划属于实施性的微观控制性规划。重点应当是在县级规划的各类土地用途分区和用地规模的控制下，详细确定各个地块的规划土地用途，其详细程度应当达到控制性详细规划的深度，规划成果的侧重点应当放在规划图件和控制性规划设计原则的编制上，以满足土地用途管制和其他各项土地利用活动管理的需要。
四、适度的数据库与系统是严格按照土地利用总体规划实施的核心
土地利用总体规划数据库与系统是满足修编后的土地利用总体规划实施管理功能的需要，主要包含土地利用现状数据库、基本农田保护数据库、土地开发整理数据库、农村宅基地集中建设区（中心村、中心院）规划数据库和各类非农业建设用地数据库等，而土地利用现状数据库核心是实地、图件、数据库三者的一致，体现基础数据的准确；基本农田保护数据库重点突出县、乡镇、村、组、图斑和图斑中各地块的地块数、小地名、习惯面积、责任人、图幅号、坡度级等要素，体现保护基本农田责任人、数量与质量；土地开发整理数据库以项目中的土地平整、农田水利、田间道路、生态防护等四大工程的具体分布，突出开发整理后各地块质量及相关的新增耕地面积，体现补充耕地的来源；农村宅基地集中建设区（中心村、中心院）规划数据库，定位农村宅基地以中心村、中心院（每个组控制在1—3个之间）建设发展，体现节约、集约用地；各类非农业建设用地数据库体现新形势下高速发展需要合理占用的土地。上述各数据库汇总到一个平台，建成的数据字典，形成了土地利用总体规划数据库管理系统。因此土地利用总体规划数据库与系统包含了土地占用、补充、保护、集约等多方面的国土资源管理，是国土资源管理的核心，是土地利用总体规划实施管理的核心。