发展规划、城乡规划与土地利用规划

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1、国民经济和社会发展规划

包括中长期发展规划和年度计划，是宪法赋予国务院及各级地方政府的职权，一直由原各级计划、现各级发展和改革部门具体管理。尤其是中期规划（五年国民经济和社会发展规划）是以宏观性、战略性、指导性为主的规划，是其他各类规划的依据。传统内容上，该规划包括拟订发展目标与方针，确定战略布局与任务。主要问题是，发展规划的长期指导性与空间指导性均不够。目前，五年规划还只是纲要，真正的长期规划（10年以上）还从未编制与实施过。这导致了“声明”要以国民经济和社会发展规划“为依据”的同级其他规划,如城市总体规划与土地利用总体规划缺乏引导与基础。

2、城乡规划、

1990年颁布的《城市规划法》，以及随后国务院《关于加强城市规划工作的通知》（国发[1996]18号）中明确：“城市规划的基本任务，是统筹安排城市各类用地及空间资源，综合部署各项建设，实现经济和社会的可持续发展。”日前，建设部《城市规划管理办法》出台：。在城市化快速推进的我国，城市规划编制与实施主要存在下列几个问题：一是长期以来城市规划范围仅限于市区，而对郊区、城郊结合部未纳入规划区范围。二是缺乏从区域空间，大尺度空间范围自上而下式的发展规划指导城市规划的编制。三是规划的专业技术性过强而公共性、综合性不足。由于受编制方式的局限，专业人员知识结构的束缚，城市规划还时常停留在单纯的工程技术工作层面上，还未上升为政府表述空间发展政策的过程和手段。

针对上述缺陷，城乡规划主管部门正从两个途径予以弥补。一个途径是突破总体规划――详细规划两阶段编制体系，推行“概念性规划”（concept planning）。二是推行区域规划及城镇体系规划。目前，建设部正在着力推动两个层次的区域规划。一是较大空间尺度跨市域的区域规划。针对特定需要在较高区域层次进行协调的地区展开规划。如《京津冀城乡空间发展战略规划》、《珠江三角洲城镇群协调发展规划》、《山东半岛城镇群战略规划》等。二是城镇体系规划。建设部非常强调城镇体系规划“要讲求战略性，要加强战略研究……突出整体性、综合性，虽然以空间问题为主，但是也涉及到经济、社会、文化、环境的协调发展……区域城镇体系空间布局必须有前瞻性”。

应该说，城乡规划在保持原有专业性和较强执行约束的同时，已经注意到规划在某些方面上的不足，正加紧在扩展内容、将触角伸向四周，对发展规划的地位是一个大的威胁。

3、土地利用规划简介

国土部门的规划主要包括土地利用总体规划及国土规划。土地利用总体规划是在一定地域范围内，根据国家社会经济可持续发展的要求和自然、经济条件，对土地资源开发、利用、整治、保护所做的总体部署和安排。通过土地利用总体规划，将土地资源在各产业部门之间进行合理配置，统筹安排各类用地规模和布局，以促进土地资源的充分和高效利用。实质是国土资源规划的一个种类。1999年4月2日国办发[1999]34号文，要求全国各省市编制土地利用总体规划。从1999年国务院批准浙江省土地利用总体规划开始，到2001年2月批准拉萨市规划，需国务院审批的112个省市已全部批准实施。目前来看，第一轮土地利用总体规划是比较侧重于对耕地保护的规划，而对发展的地区差异性、工业化推进的不平衡带来建设用地需求的不平衡是考虑不足的，某种程度上甚至是限制了发展。

综上可见，在完善社会主义市场经济体制和更加开放的发展环境下，三大类规划依据其内在逻辑正在自我完善。国民经济和社会发展中长期规划正朝完善发展目标与强化空间指导性方向发展，但集长期性、战略性、综合性、空间性于一体的长期发展规划尚缺位，这是导致规划体系缺乏龙头规划指导的直接根源，也是导致各部门规划追求自成体系的一个诱因。城乡建设部门和国土资源部门的规划，除了强化空间资源配置和空间管制作用外，更在朝着增强综合性、战略性方向演变，体现了规划本身的演进要求，但从根本上讲，也是缺乏相应的国民经济和社会发展规划引导所致。这种客观需求的“供给不足”，是规划实践诸种混乱现象之根源。这类具备战略性、长期性、综合性、空间性的规划编制与实施，需要由掌握大量经济社会信息并且调控资源配置的综合管理部门来组织，这应是改进规划体系最紧要的任务。作为国务院最大的综合管理与宏观调控部门的国家发展和改革委员会，应责无旁贷地承担起这一责任。