试论公益性与商业性地质勘查工作（转载与地质门户）

lz1523

试论公益性与商业性地质勘查工作

中国矿业联合会地质矿产勘查协会名誉会长蒋承菘
（2003年6月）

　　公益性地质勘查工作与商业性地质勘查工作分开运行是社会主义市场经济体制下地质勘查工作改革的核心内容，它既是市场经济国家的惯例，也是我国地质勘查工作二十多年改革实践经验的总结，已经越来越为人们所认识。认识与实践并非都能同步，认识不到位，就很难正确地实践，即使是认识到了，也并非都能正确地实践。在推进地质勘查工作改革，落实公益性地质勘查工作与商业性地质勘查工作分开运行的实践中往往会遇到许多问题，有时把握不住公益性地质勘查工作与商业性地质勘查工作的内涵，有时又把以经济属性划分的地质勘查工作分类与以自然科学原则划分的地质勘查工作分类或以其它原则划分的地质勘查工作分类混淆在一起，因而在实践中常常产生一些矛盾，从而使人们产生困惑或不自觉地回到计划经济体制下的地质勘查工作运行机制上。本文试图从地质勘查工作的经济属性出发，阐述公益性地质勘查工作与商业性地质勘查工作的内涵、特点、运行规律、方式及有关法制建设等问题。

一、社会主义市场经济体制要求改革原有地质勘查工作体制
　　党的十四大确立了社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标模式。社会主义市场经济就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配制起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化；通过价格杠杆和竞争机制的功能把资源配置到效益较好的环节中去；运用市场对各种经济信号反应灵敏的特点，促进供给与需求的及时协调。这里既肯定了市场在资源配置中所起的基础性作用，又强调了市场并非万能，市场有其自身弱点和消极方面，所以必须加强和改善政府对经济的宏观调控。计划经济与市场经济的根本区别就在于对资源的配置方式，计划经济是以指令性计划方式配置资源，而市场经济则强调了市场对资源配置的基础性作用。地质勘查工作一向被认为是国民经济的基础性工作，因此在计划经济体制下它必然采用最为刚性的指令性计划配置资源的模式。政府用行政的办法配置地质勘查单位，中央财政包揽所有地质勘查费用，并以指令性计划的方式管理、运作地质勘查工作全过程。这种体制在新中国成立初期，国家经济建设规模较小，又受国外敌对势力封锁，需要集中力量加强基础性工作时起过积极作用，但随着我国经济建设规模不断增大，其弊端也越来越明显，主要表现：一是地质勘查队伍盲目扩张。我国原有地质勘查队伍约100万人，规模之大是全世界绝无仅有的，这既是地质勘查费由中央财政包揽，又是行政配置地质勘查单位的后果，前者因行政包揽形成地质勘查队伍自身扩张机制，后者因中央各部委均可组建地质勘查单位，导致地质勘查单位林立。二是地质勘查工作不讲经济效益。地质勘查队伍盲目扩张，造成地质勘查费中相对变动费用（即工作费用）减少，地质勘查工作规模缩小；由于投资者缺位，造成地质成果优劣没有利害关系；由于成果受益者不到位，造成地质成果能否利用及利用效果如何无人关心。三是地质勘查工作缺乏激励机制，难以继续发展。地质勘查工作者思维劳动的价值被忽视，影响了地质勘查工作者的积极性；地质成果被无偿使用，其价值又以后续产业的利税形式返回国家，企业缺乏投资地质勘查工作的积极性，因此地质勘查工作难以形成良性循环。四是地质勘查工作形不成合理结构。地质勘查工作本应服务于经济社会发展的各个方面，但由于单纯的指令性计划配置资源，地质勘查工作只能因计划而定，限制了地质勘查工作服务领域的拓展，形成了地质勘查工作主要为找矿服务的局面。要克服这些弊端的唯一途径就是改革-- 建立起适应社会主义市场经济体制的地质勘查工作管理体制。

二、地质勘查工作的经济属性、分类及特点
　　要回答什么是适应社会主义市场经济体制的地质勘查工作运行机制，怎样建立这种机制，首先就必须弄清楚地质勘查工作的经济属性。地质勘查工作是一项经济工作，其经济属性的核心就是其产品（地质成果）的经济属性。地质成果有两种不同的经济属性，一类地质成果在使用上不具有排它性，可以向社会无偿提供，属于非营利性质；另一类地质成果具有独占性，不能无偿提供，属于营利性质。正是两种不同经济属性的地质成果，形成了两种不同性质的地质勘查工作，前者即为公益性地质勘查工作，后者即为商业性地质勘查工作。这是一种以经济属性为原则的地质勘查工作分类，不能与根据其他各种原则所进行的地质勘查工作分类相混淆。不以营利为目的、非排它性是公益性地质勘查工作的根本属性，由此派生出一些其它的基本属性即社会性、规范性、计划性。社会性是指此类工作的服务方向是满足社会的需求；规范性是指此类工作必须遵循一定的规范、规程的要求；计划性是指此类工作必须纳入经济社会发展的规划与计划中。以营利为目的的独占性是商业性地质勘查工作的根本属性，由此也派生出一些诸如单一性、灵活性等基本属性。单一性是指此类工作的服务方向是为某一项工作服务，有明确的服务要求；灵活性是指此类工作具有灵活性，不必拘泥于某些规范与计划，而是因服务对象的要求而定。两者相比较，有以下不同之处：一是服务方向与目的不同，公益性地质勘查工作不以营利为目的，为全社会提供服务，而商业性地质勘查工作是以营利为目的，为出资人服务；二是出资主体不同，公益性地质勘查工作为全社会服务，属于公共产品，应由政府出资，通常是由政府公共财政出资，当然也不排除社会各界捐赠，而商业性地质勘查工作在市场经济条件下通常是由企业出资；三是成本的补偿机制不同，公益性地质勘查工作通过财政不断核销与拨付加以补偿，而商业性地质勘查工作则通过列入服务对象的成本而加以补偿；四是资源配置方式不同，公益性地质勘查工作是由政府根据经济和社会发展的需要结合财政可能加以确定，而商业性地质勘查工作是由市场配置，即在一定时间内，需要投入商业性地质勘查工作的人、财、物由市场决定，政府则是通过法律、政策等手段加以调节与影响。由此可见，两种不同类型的地质勘查工作有着明显不同的经济属性，从而也必然有两种不同的运行机制。

　　人们常常简单地把根据不同的经济属性划分的两类地质勘查工作与根据其它原则划分的不同类型的地质勘查工作加以比较，并简单地加以认同，例如人们常常把公益性地质勘查工作与根据自然科学原则定义的基础地质勘查工作或根据用途划分的区域地质调查工作等同起来，也常常把商业性地质勘查工作与应用性地质勘查工作或矿产地质、水文地质、工程地质等划等号。其实不然，决不能简单地等同。分类是有原则的，公益性是相对于商业性而言的，这是由经济属性所决定的；基础性是相对于应用性而言的，这是按照自然科学原则而定的；战略性是相对于一般性而言的，这是由工作所处战略地位决定的。三者分类原则不同，涵义也不相同，当然不能混淆；但三者却常常相互关连，具有一定的联系性。究竟哪些地质勘查工作属于公益性地质勘查工作范畴？大致可以这样确定：一是基础性的区域地质调查工作，这是为经济社会发展提供基础资料的公益性工作；二是为社会服务的公益性事务性工作，例如地质图书馆、地质博物馆、地质环境监测工作等；三是作为政府宏观调控的规划工作所需的地质勘查工作，例如为经济社会可持续发展规划所需的资源量调查、环境地质调查；四是政府为引导企业进行资源开发或环境治理减少自然风险所做的地质勘查工作，例如资源区划、环境区划等。除此之外，均应为商业性地质勘查工作。

　　目前，有人认为公益性地质勘查工作只能由中央财政投资，这种认识是不全面的。公益性地质勘查工作除由政府财政出资外也可吸收社会赠资；政府出资包括各级政府出资，由于经济社会发展的规划是分级执行的，因此中央财政出资的是为全国经济社会发展服务的，地方经济社会发展所需的公益性地质勘查工作应由各级地方政府财政出资。例如，中央政府只负责全国性区域地质填图工作，而为某一城市建设所需的城市地质填图工作应由所在城市的政府负责。又如地质环境监测，中央政府负责全国区域性地质环境监测，各地区还应根据各自的需要加密地质环境监测网，这项工作就应由各级地方政府财政出资。另一种观点认为，政府出资只能开展公益性地质勘查工作，这种认识也是不全面的。政府需要时也可以出资开展商业性地质勘查工作，例如国家为了战略需要而储备某些战略性矿产资源，当然就要出资进行矿产资源普查、详查或勘探。必须指出，这里的探矿权属于政府，转让时收益应归国家所有。这已经属于商业性地质勘查工作范畴，因此，政府出资也可以开展商业性地质勘查工作，但不要把它与政府投资的公益性地质勘查工作相混淆。

　　综上所述，公益性地质勘查工作与商业性地质勘查工作是地质勘查工作按成果经济属性的一种分类，不能简单地与按照其它原则分类的地质勘查工作相等同，也不能单一地根据投资方式来确定其性质。但必须指出，地质勘查工作属于经济工作范畴，在社会主义市场经济体制下，对地质勘查工作的管理应从其经济属性出发，不同经济属性的地质勘查工作，有不同的经济运行规律，相应地要有不同的管理办法。

lz1523

三、公益性地质勘查工作与商业性地质勘查工作的运作
　　既然公益性地质勘查工作与商业性地质勘查工作有着不同的经济属性，就必须有不同的运作方式。所谓运作方式，是指投入机制、项目的组织实施与成果的使用方式。

　　公益性地质勘查工作生产的是社会产品。所谓社会产品，是指社会公共所用的物品与劳动，例如，一幅地质调查图，社会各行各业都可以使用，不具有排它性，因此应由政府公共财政出资，主要是由各级财政出资，也可吸纳社会捐赠，成果形成后，按有关财务制度进行核销，因此它是通过公共财政不断核销与拨付加以补偿。既然是生产社会产品，又是公共财政出资，因此公益性地质勘查工作应按社会需求编制规划与计划，在编制规划与计划时应广泛听取社会各方面的意见，尤其是政府经济社会综合管理部门的意见，要与经济社会发展规划相衔接。因为地质勘查工作还具有超前性特点，因此地质勘查工作计划要服从于经济社会发展规划的要求。政府不可能直接管理地质勘查工作，因此要组成专门机构管理地质勘查工作。公益性地质勘查工作立项必须按其规划与计划来实施，不能简单地采用自上而下或自下而上的方法，应当注意协调左右，注重社会需求，更不能只由地质专家评议确定。项目的确定要注意与商业性地质勘查工作的衔接，要注意引导而不是代替商业性地质勘查工作。确定的地质项目，可以直接以计划形式下达给事业单位实施，也可以采用委托方式委托有关单位实施，有条件时也可以采用招标方式，择优选择实施单位。不要以为凡是公共财政拨款，就一定要采用计划手段进行运作，也应该引进市场竞争机制，在条件允许时可采用市场机制进行运作。公益性地质勘查既然是一项社会产品的生产工作，为社会各方面服务，这就要求制定适合于公益性地质勘查工作的规范、规程与统一的技术标准，要以此来检验工作质量，审查相应的地质成果。公益性地质勘查工作的成果应依法进行汇交，并向社会公开发布，提供给社会使用。

　　商业性地质勘查具体服务于某种产品或某项工程，因此多数是由企业出资，或由社会其它经济组织出资。地质勘查工作的耗费必然构成其服务对象整体成本的一部分，并通过收入加以补偿，以实现资本的保值增值。商业性地质勘查工作应秉承出资人意愿进行立项，有时可将其作为后续产业的前期工作来进行。例如，矿产资源勘查可作为矿业前期工作，施工勘查可作为工程建设前期工作，此时地质勘查工作多数是以劳务形式出现。有时商业性地质勘查工作也可用来作为资本经营。例如，矿产地质勘查工作可以作为矿业权资本运作，这时地质勘查工作投入就具有极大风险，既有自然风险，又有经营风险，必须认真进行可行性论证。商业性地质勘查应该按照市场方式来运作，出资人可以本着利益最大化原则择优选择作业者，出资人也可以自己组织施工单位，自行作业。商业性地质勘查工作相对比较灵活，可以按照项目或工程的要求，制定相应质量标准及技术要求。商业性地质勘查成果资料应依法进行汇交，这是勘查者应尽的义务。商业性地质勘查工作成果无疑应属于出资者，但作为劳务作业的商业性地质勘查完成后，其价值也体现在后继产品或工程中，地质成果资料就其本身而言已无价值，但对社会而言，可以增加人们对地质现象的了解，可以减少重复工作，因此法律规定地质成果资料应依法汇交，供社会使用。对于资本运作的商业性地质勘查工作，其成果价值不体现在资料上，而体现在使用权上，保护投资者权利体现在保护使用权上，因此资料也应依法汇交。

四、地质勘查工作呼唤加强法制建设
　　市场经济本质上应是法制经济，在建设社会主义市场经济体制的新时期，原有的地质勘查体制已不适应，必须尽快建立起新的地质勘查体制。我们这些年为此进行了大量探索，取得了不少经验，为建立新的地质勘查体制创造了条件。为使新的地质勘查体制能健康有序地建立，推进地质勘查工作的发展，加强法制建设是十分重要和必要的。

　　目前，制定《地质勘查法》的条件还不成熟，可以先制定或修改有关法规或规章，首先应制定《地质勘查工作条例》。这个条例是地质勘查法规体系的总纲，其主要内容应阐明地质勘查工作在经济社会可持续发展中的地位与作用；明确地质勘查工作应当承担的任务；提出改革地质勘查工作旧体制，建立适应社会主义市场经济新体制的重点是要将公益性地质勘查工作与商业性地质勘查工作分开运行；从法律意义上明确公益性地质勘查工作与商业性地质勘查工作的内涵；明确政府管理公益性地质勘查工作、调控商业性地质勘查工作的职能；提出地质勘查工作成果资料汇交的原则；从法律上确认地质勘查工作者思维劳动创造的价值以及相应的法律责任，等等。条件不具备时，也可以按照此原则先制定部门规章。

　　在这个法规或部门规章的指导下，制定公益性地质勘查工作管理办法，要从资金运行、立项原则与办法、项目的组织实施、质量监督、成果审批等各个方面进行规范；相应地制定地质勘查工作项目委托、招标等管理办法，还要制定政府指导商业性地质勘查工作的实施办法。

　　地质勘查工作是一项技术性很强的工作，尤其是高新科技的推动，地质勘查方法技术有了新内容，原有许多规范、规程已不适应，需要建立适应于高新技术特点的新的一套地质勘查方法技术规范、规程和指南。

　　要制定适应于市场经济特点的地质勘查成果资料的汇交办法，使之能更广泛地被社会所使用。
　　政府管理地质勘查工作要依法行政，地质勘查单位开展地质勘查工作也要依法进行，地质勘查工作需要逐步迈入法制轨道。