推进依法科学民主规划

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推进依法科学民主规划
国土资源部规划司司长 土地规划分会主任委员  
董祚继

依法规划、科学规划、民主规划是当代规划的核心理念，也是发展社会主义民主政治的题中之义。

推进依法规划不仅是推进依法行政、建设社会主义法治国家的要求，同时还有更特殊的意义。规划与法治具有不解之缘，其最初形态——区划，就是以法规的形式出现的。现代国家普遍强调树立规划权威，其基本做法是通过立法赋予规划充分的权力，或者通过立法方式制定规划，规划过程被当作“准立法”过程。同时，为防止公权对私权的不恰当干预，现代各国也通过立法规范和约束政府规划权力的行使，保护土地权利人的合法权益。就我国现阶段土地利用规划工作实践而言，推进依法规划，首先要求维护土地利用规划法定地位，严格执行经依法批准的土地利用规划，严格依法查处违规批地用地行为，切实维护规划的权威性和严肃性；其次，要严格依据法律规定编制和修订土地利用规划，下级规划必须符合上级规划，相关规划在土地利用上必须符合土地利用总体规划，防止随意修改规划，切实维护国家利益和群众合法权益；最后，既要严格执行法律有关规划编制和实施的实体性规定，包括规划主体、规划权限、规划内容、守规义务、违规责任等规定，也要严格执行法律有关规划编制和实施的程序性规定，包括法律对规划编制和实施的特殊程序规定和规划听证、公示等基本制度，后者往往被视为规划法治程度的重要标尺。

推进科学规划首先必须增强“科学规划”的观念。土地利用规划起源于社会和环境问题，其对土地资源的配置实质是一种利益的分配和调整，因此这一过程既有“科学性”的一面，又有“政治性”的一面，但“政治性”应以“科学性”为前提。规划的“政治性”要求通过适当的政治过程，将各类土地资源匹配给适当的土地使用者，规划的“科学性”要求通过理性的决策过程，将各种用地需要以适宜的用途、适宜的规模匹配到适宜的空间位置；规划的“政治性”必须建立在“科学性”基础之上，离开这个基础，规划就可能因缺乏客观的评价和检验标准而陷入随意和混乱，国内外这方面的教训很多。其次，推进科学规划必须建立科学的规划决策机制。作为公共政策的土地利用规划，应当遵守公共政策的组织方式和决策过程。从这一轮规划修编开始，国务院明确提出“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的组织方式，这充分反映了科学决策、民主决策的时代要求。最后，推进科学规划具有重大现实意义。科学编制规划对保障土地资源可持续利用和促进经济社会可持续发展，落实科学发展观发挥着极为重要的作用，但在一些地方的规划实践中，违背科学规划原则的问题也十分突出，如一些地方违背国情、省情和市情，随意扩大建设用地规模，降低耕地和环境保护要求；一些地方不重视调查评价和科学论证，不顾资源环境承载能力和土地适宜性，盲目圈地、铺摊子、上项目；一些地方违反法定权限和程序擅自修改规划，甚至为了追求局部利益和个人政绩，不惜损害土地利用的国家利益和群众合法权益等等。这些问题严重影响规划的科学性，影响科学发展观的落实，必须予以纠正。

民主规划成为当代土地利用规划的潮流，除了民主政治的发展要求外，也是土地利用规划自身的合法性要求。土地利用规划从权利关系上是以公权对私权的干预，这种干预因为维护社会公共利益的需要具有了合法性基础。随着资源环境问题日益突出，土地利用规划对土地权利的干预也日益加深，已经触及土地权利的取得、权利的内容及其行使、权利的处分等广泛方面。政府制定土地利用规划的行为属于抽象行政行为，不具有可诉性，行政救济渠道受限，因此如何防止政府滥用权力、保证规划公正合理、保护土地产权人合法权益就成为一个关键问题。在制度设计上，倘若缺乏必要的民主程序和监督机制，就难以保证规划内容的科学性和公正性，就难以保证规划目的的正当性和规划执行的严肃性。因此现代国家对民主规划特别关注，公众参与也因此成为最重要的规划原则之一。与国家工作法治化、民主化的总体进程相适应，近年来我国土地利用规划工作的民主化发展也获得了显著进展，集体决策、部门合作、社会监督等都得到不同程度加强。但是，民主规划的最主要形式——公众参与，无论在参与的范围还是参与的程度上，与民主制度的要求相比都有不小差距，特别是公众参与的制度化、规范化、程序化明显不够，需要下大力气推进。