新一轮土地利用规划的编制重点及创新

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新一轮土地利用规划的编制重点及创新
    国土资源部党组成员 总规划师
胡存智

面对新形势新要求，新一轮土地利用总体规划根据工业化、城镇化的进程，遵循各行各业和城镇发展的规律，在保护耕地和严格控制建设用地的前提下，引入生态和景观的概念，在九个方面创新了思路，明确了修编重点。

一是统筹各类、各业用地规模。“统筹”各类用地是新一轮规划修编的首要任务。其重点是保护耕地，控制建设用地规模，整合、协调各类用地需求，形成合理的用地结构，促进土地利用方式和经济增长方式转变。

为实现这项重点编制任务，新一轮规划修编中创建了指标相互关联、层次明确、逻辑关系严密的规划用地规模指标体系，奠定了统筹用地和规模控制的基础。《全国土地利用总体规划纲要（2006年～2010年》设置了15项调控指标，从属性上分为总量、增量和效率三类指标。为兼顾规划的刚性和弹性，将15项指标分设为约束性和预期性两大类指标，除耕地、基本农田、城乡建设用地、人均城镇工矿用地、新增建设占用耕地、补充耕地义务量6项是约束性指标，即规划期内不得突破的刚性规模指标外，其余9项指标为预期性指标，即规划期内引导实现、在实施中可变动的弹性规模指标。通过6项发展方向明确、变化规律性好、可实现程度高的约束性指标，以实现守住耕地保护底线，控制城乡建设用地总规模、提高人均用地水平的规划目标。而对于产业、城乡互动性较强、影响因素复杂多变、发展变化大的基础设施用地、城镇工矿用地、建设用地、园地、牧草地等，作为预期性指标，可使规划更加适应城市化、工业化发展速度的不确定性，保持规划弹性，引导满足各方用地需求。

在《纲要》中，耕地规模采取最低限度法计算，即从守住耕地保护底线，应保尽保的角度确定；建设用地采用极限法，按照工业化、城镇化基本完成，人口接近高峰，环境生态达到最大或接近最大承载量，建设用地达到或接近最大规模来推算确定；其他地类规模按总量平衡的方法确定。

二是引导各类用地特别是城乡用地合理布局。新一轮规划强化土地利用空间引导，有效协调各类用地合理布局，通过优化生产、生活、生态三类用地空间，促进土地用途管制制度在空间上落实，推动节约集约用地，构建环境友好、景观优美、生态和谐的城乡宜居环境，引导建设美好家园。

新一轮规划深化了土地利用空间引导和管制方式的内涵，创造了土地利用空间引导和管制的有效方式，丰富了土地利用空间引导和管制的规划手段，完善了土地利用空间的分区方法，形成了土地综合利用分区、土地利用功能分区和土地利用管制分区三类空间分区体系。按照地带性规律、地形地貌、社会经济等条件差异，形成了土地综合利用分区；按照土地利用功能、产业发展方向、环境生态保护要求，划分城镇村发展区、一般农业发展区、自然和文化遗产保护区等土地利用功能区；
按照土地用途管制的要求，创新土地利用空间管制方式，划定了“三界”：城镇村建设规模边界、城镇村扩展边界和禁止建设用地边界，并据此形成 “四区”：允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，用于建设用地的引导和管制。

三是为构建良好生态环境目标实施用地安排。新一轮规划将构建国土生态屏障的宏观生态环境理念，创造性地落实在用地安排优先次序上。一是优先布设少量的国土生态屏障用地，设定生态骨干网络体系，形成最基本的国土生态屏障；二是在避让生态骨干网络的前提下，重点安排基础设施和基本农田用地；三是优化城镇村用地布局，在整体布设生态网络和基本农田后的间隔地带，安排建设用地，形成布局优化、生态效益明显的城镇村等居民点；四是按最佳生态效益安排城乡绿色空间，在生态网络、基本农田和建设用地之外，尽可能多安排绿色用地；五是留置文化景观廊道用地，尽可能整体保护人文历史景观；六是发挥农地多重功能，拓展生态空间，以具有生态功能的农田在城市中形成“绿心、绿带”，与建设用地穿插、交错布局，构建城乡宜居环境。

这种体现土地生态环境理念的用地次序安排，在规划修编中遇到各类用地布局冲突时，是判别用地重要性的主要依据，可以有效指导规划的用地安排。

四是系统安排国土整治。新一轮规划中将土地整治作为实现规划目标、促进城乡统筹发展，产业和经济结构调整，土地生态环境逐步改善的重要手段。以统筹用地规模、优化空间布局，提高集约利用程度，构建良好生态环境和景观为目标的规划“理想”，必然与不尽合理的利用现状产生冲突和不一致。因此，规划系统安排了各类整治工程，大力推进旧城镇与旧村庄拆旧建新、农地整理和生态重整等，优化利用各类土地，合理调整建设用地布局，增加耕地和绿色空间，修复生态环境和改善宜居家园的基础条件，重塑用地集约、布局合理、环境友好、景观优美的用地新格局。

五是探索景观设计。新一轮规划首次引入了景观规划的理念，土地布局设置与城乡景观、都市景观的整体布局设计形成互动，景观设计理念辅导土地布局优化，良好的土地布局框架为城市景观结构设计创造条件。强调有意识保护具有较高视觉质量或较高可视度区域的景观风貌，保证重要视点间的视觉开敞，并根据景观风貌和视觉效果的要求，限制或引导土地利用活动。在土地整治中引入景观恢复、景观再造理念等，促进形成多样景观形态的城市和乡村。与进入后工业化时代欧美地区不同，处于高速发展阶段的中国应更加注重宏观用地的景观设计。首先，要推动城乡（城外）、都市景观土地总体布局结构的设计，营造多样景观形态的城市、注重生态布局和田园风光等；其次，支持开展城镇建设范围内的土地景观设计，形成如绿心、绿带等景观；最后，还要将土地整治引入景观恢复再造工程，改造后形成赏心悦目的优美新景观。

六是制作新型规划图件。规划图件是实现土地空间管制、空间定位、空间布局的最重要规划手段，新一轮规划图件成果按照落实用途管制和实施规划的需求进行创新。图件不仅要体现现状，更重要的是体现未来。要将点、线、面状图形要素以及各类图示、符号等充分运用于规划图件中，直观显示规划目标、任务及成果，发挥管地用地的规范依据作用，并与城乡规划成果在协调的基础上做好衔接。新一轮规划不仅制作了现状图等基础图件，还制作规划图件和规划过程分析图等系列图件，形成了图文并茂的成果。

七是建立土地规划分类并转换基数。为适应新一轮规划编制要求，建立了为规划管理服务并适用于规划目标的《土地用途规划分类》系统，对土地分类进行创新，不仅要考虑现状，还要体现规划用途。在规划编制过程中，将准确的土地调查底数按照《土地用途规划分类》转换成规划基数，编制高水平、具有准确数据基础的土地利用总体规划。

八是构建图数一致的规划控制体系。对各类用地规模所实施的规划管控，需要通过图件在相应地类对应的空间范围上表达出来。图数一致、空间范围与控制规模一致，在规划实施中有十分重要的意义。新一轮规划首次建立了图数之间的数理逻辑关系，实现了同级规划图上的各类用地面积（扣除制图综合的误差）分别与该规划中的各类用地规模控制数量相一致，上一级规划图上的某一类用地面积（扣除制图综合的误差）等于辖区内所有下一级规划图上的该类用地面积数量之和。通过图数一致、成果校核，逐步建立完善市、县、乡级土地利用总体规划修编成果核查体系及其标准。

九是开展规划环境影响评价。规划环境影响评价作为法定工作是土地利用总体规划编制中不可或缺的组成部分，贯穿于规划的全过程。新一轮规划开创了在国家、省、市三级规划中，采用不同于传统项目环评的技术方法，系统开展规划战略环评。实施规划环评，目的是协调土地利用与生态环境建设的关系，通过对规划方案实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或减轻不良环境影响的对策措施，使规划对环境的不良影响降至最低。