土地管理基础与法规精讲班第11讲课件讲义（环球职业教育在线）

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土地管理基础与法规精讲班第11讲讲义

(一)耕地保护的重要性

耕地保护与土地整理管理
一、考试目的
本部分的考试目的是测试应考人员对耕地保护与土地整理基本概念、基本内容的理解与掌握程度。
二、考试范围：
1．耕地保护的重要性
2．耕地保护的责任目标考核制度
3．耕地保护管理的主要内容
4．基本农田保护
5．耕地占补平衡
6．土地整理
7．土地复垦概念
三、考试基本要求：
掌握：耕地保护与土地整理的内涵、基本内容；
熟悉：基本农田保护、耕地占补平衡、土地整理的基本要求；
了解：我国耕地保护土地整理的发展历程及现状。
四、内容辅导：
本部分大纲要求无变化。
(一)耕地保护的重要性（掌握）
1、耕地保护关系到国家粮食安全
耕地保护关系到国家粮食安全，关系到农民的长远生计。国以民为本，民以食为天，土为粮之母。耕地是粮食安全的载体。我国之所以反复强调国家粮食安全和耕地保护，就是因为１３亿人口的吃饭问题，始终是我国一件头等重要的大事，保证国家粮食安全，最根本的是保护耕地。严格土地管理，直接关系到国家粮食安全。现在我国人均耕地只有１．４３亩，不足世界平均水平的一半。据预测，到２０３０年前后，我国人口将达到１６亿左右，到那时，即使仍然有１６亿亩基本农田，人均也只有１亩左右。这种状况，这种咄咄逼人的人地矛盾，是我们始终不可以忽略的基本国情。以保障粮食安全为目的的耕地安全，已成为国家资源安全保障体系建设的关键。能否做到粮食供求基本平衡，关系到经济持续健康发展，关系到社会稳定。经济发展和社会稳定，是国土资源管理第一位、最重要的任务，因此实现耕地占补平衡在耕地保护中具有举足轻重的作用。党中央、国务院高度重视耕地保护工作，一直强调实行最严格的土地管理制度。国土资源部提出，土地管理上的"最严格"体现为四个方面：一是必须依照法律和规划实行最严格的用途管制制度；二是严格划定基本农田保护区；三是必须严格执行耕地"占一补一"规定；四是严格控制农业结构调整对耕地的破坏，其中的重要方面是切实抓好耕地占补平衡。
2、耕地保护事关我国经济社会可持续发展
耕地是农业最基本的生产资料。我国是一个人口众多的农业大国，但是人均耕地数量少，耕地的后备资源不足，为了稳固农业基础，必须切实保护耕地，这是由我国的基本国情所决定的。当前，走可持续发展的道路已经成为世界各国的共同选择。土地作为一种自然资源，它的存在是非人力所能创造的，土地本身的不可移动性、地域性、整体性、有限性是固有的，人类对它的依赖和永续利用程度的增加也是不可逆转的。因此，通过立法强化土地管理，保证对土地的永续利用，以促进社会经济的可持续发展是发展方向。
3、耕地保护事关我国社会稳定
实践证明，耕地得到有效保护，粮食生产就会出现重大转机，对防止通货膨胀、保障人民生活、保持社会稳定发挥了重要作用，为实现宏观调控目标创造了有利条件。但要清醒地看到，建设用地每年仍以400万亩的速度在占用耕地，而且占的多是好地。从今后长期趋势看，增加粮食播种面积的余地越来越小。同时我国人口增长、耕地减少的矛盾将越来越突出，粮食增产的难度越来越大，保持粮食长期供求平衡的任务十分艰巨。粮食如果出问题，就是全局性的问题，就会影响经济平稳较快发展和社会稳定。因此必须认真落实最严格的耕地保护制度，切实保护好基本农田，加强农田水利建设，大力推进科技进步，不断提高粮食综合生产能力。　
4、耕地保护对生态环境保护具有重要作用
耕地保护对生态环境保护具有重要作用，耕地保护必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地沙化为目标。我们再不能乱用耕地、牺牲耕地来取得建设的老路。应采取的主要措施有：一方面，要根据土地利用总体规划的要求，制定耕地保护规划，合理确定耕地保护的区域，对可能造成水土流失、土地沙化和洪涝灾害的耕地要严格保护。另一方面，要把耕地保护与生态环境建设结合起来，采取有效措施防止水土流失和土地沙化，不但不能使利用耕地建设对生态环境造成破坏，还要通过耕地的开发达到改善生态环境的目的。
(二)耕地保护的责任目标考核制度（掌握）
1、耕地保护的责任目标考核制度概况
为切实加强耕地保护工作，2005年，国务院办公厅发布了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》(国办发[2005)52号)，规定各省、自治区、直辖市人民政府对《全国土地利用总体规划纲要》(以下简称《纲要》)确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长、主席、市长为第一责任人。
2、考核标准
国土资源部会同农业部、统计局等有关部门，根据《纲要》确定的相关指标和生态退耕、自然灾害等实际情况，对各省、自治区、直辖市耕地保有量和基本农田保护面积提出考核指标建议，报经国务院批准后下达，作为省级政府耕地保护责任目标。考核的标准是：
①省级行政区域内的耕地保有量不得低于国务院下达的耕地保有量考核指标。
②省级行政区域内的基本农田保护面积不得低于国务院下达的基本农田保护面积考核指标。
③省级行政区域内各类非农建设经依法批准占用耕地和基本农田后，补充的耕地和基本农田的面积与质量不得低于已占用的面积与质量。
同时符合上述三项要求的，考核认定为合格；否则，考核认定为不合格。
3、考核办法
（1）考核方法
考核采取自查、抽查与核查相结合的方法。
①各省、自治区、直辖市人民政府要按照本办法的规定，每年组织自查，并向国务院报告耕地保护责任目标的履行情况。
②国土资源部会同农业部、统计局等部门，每年对各省、自治区、直辖市耕地保护责任目标履行情况进行抽查，作出预警分析，并向国务院报告。
③在耕地保护责任目标考核年，由国土资源部会同农业部、监察部、审计署、统计局等部门，对各省、自治区、直辖市耕地保护责任目标履行情况进行考核，并将结果报国务院。
（2）考核时间及考核结果处理
①考核时间
从2006年起，每五年为一个规划期，在每个规划期的期中和期末，国务院对各省、自治区、直辖市各考核一次。
②)考核结果处理
国务院对各省、自治区、直辖市的耕地保护责任目标考核结果进行通报。对认真履行责任目标且成效突出的给予表扬，并在安排中央支配的新增建设用地土地有偿使用费时予以倾斜；对考核认定为不合格的责令整改，限期补充数量、质量相当的耕地和补充数量、质量相当的基本农田，整改期间暂停该省(区、市)农用地转用和征地审批。
例题：2005年，国务院办公厅《省级政府耕地保护责任目标考核办法》规定，从2006年起，每(    )年为一个规划期，在每个规划期的期中和期末，国务院对各省、自治区、直辖市各考核一次。
A．3
B．5
C．8
D．10
答案：B
解析：从2006年起，每五年为一个规划期，在每个规划期的期中和期末，国务院对各省、自治区、直辖市各考核一次。

(三)耕地保护管理的主要内容

(三)耕地保护管理的主要内容（掌握）
我国耕地保护工作包括耕地数量保护和耕地质量保护两个方面。耕地的数量保护是对耕地面积的保护，目的是保持全国和一定区域内耕地面积的相对稳定，控制耕地面积的减少。这项工作是在各级人民政府领导下，由其土地行政主管部门具体承担。耕地的质量保护是对耕地的地力和农业生态环境的保护，目的是保持耕地地力的相对稳定，并不断培育耕地肥力，保持和维护耕地良好的生态环境，防止耕地污染、盐渍化、水土流失、掠夺性经营耕地等。这项工作是在各级人民政府领导下，由其农业行政主管部门和环境保护行政主管部门具体承担的。耕地保护管理的主要内容具体有：
(1)坚持土地用途管制制度
土地用途管制制度是《土地管理法》确定加强土地资源管理的基本制度。通过严格按照土地利用总体规划确定的用途和土地利用计划的安排使用土地，严格控制占用农用地特别是耕地，实现土地资源合理配置，合理利用，从而保证耕地数量稳定。
(2)强化耕地占补平衡管理
经济要发展，占用一定数量的耕地是必然的，但关键要做到补。历史经验证明，无粮则乱，解决我国12亿人口的吃饭问题，始终是我国的首要任务。耕地占补平衡制度，是保证耕地总量不减少的重要制度。目前，一些地方政府和建设单位的耕地占补平衡观念尚不牢固。推广实行建设占用耕地与补充耕地的项目挂钩制度，实落补充耕地的责任、任务和资金；加强按项目检查核实补充耕地情况，确保建设占用耕地真正做到“占一补一”；推进耕地储备制度的建立，逐步做到耕地的先补后占；强化耕地占补平衡的管理，这是耕地保护的最有效途径之一。
(3)严格耕地保护执法
建立严格的耕地保护执法和监督查处制度，同时建立耕地保护动态监测制度，采取行政、经济、法律等手段，及时发现和纠正耕地保护违反法规的行为，严厉查处有法不依、执法不严和以言代法、以权代法的违法行为；违反耕地保护法规，破坏耕地的要坚决查处，对构成犯罪的，要按照刑法追究刑事责任。唯有如此，才能做到有效保护耕地。
(4)严格执行城市用地规模审核制度
按照《中华人民共和国城乡规划法》和《国务院关于加强城市规划工作的通知》等有关法律、法规的规定，严格控制城镇用地规模，实行用地规模服从土地利用总体规划、城镇建设项目服从城镇总体规划的“双重”管理，充分挖掘现有建设用地潜力，逐步实现土地利用方式由外延发展向内涵挖潜转化，才能切实保护城郊结合部的耕地资源。
(5)建立有效的土地收益分配机制
过去新增建设用地的土地收益在地方，这助长了城镇建设的外延发展，是一种以牺牲耕地资源为代价换取经济发展的短视行为。新增建设用地所支付的有关费用成本较低，是建设单位重增量、轻存量，粗放利用土地的根本原因。增加新增建设用地成本，合理调整土地收益，改变“多占地、多收益”的旧机制，应是制约占用耕地、实现可持续发展所要求的转变经济增长方式的有效途径。建立有效的土地收益分配机制，关键是要认真执行和落实《土地管理法》有关规定，确保新增用地的有关费用按标准缴足到位，使新增用地特别是占用耕地的总费用较以往真正有大幅度的提高，从而抑制整个建设用地的扩张。因此，一是要严格执行《土地管理法》确定的征地费用标准和耕地开垦费标准；二是要执行好财政部与国土资源部联合发布的《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》，确保足额、及时收缴；三是要建立保护耕地利益奖惩和补偿制度。
(6)引入耕地保护的社会监督机制
应将土地规划内容，特别是土地用途管制内容以各种方式向社会公布，让公众了解土地的规划用途，自觉地按规划用途来合理利用土地。在此基础上，广泛引入耕地保护的社会监督机制，与立法机关、司法机关、行政执法监督部门、新闻单位、社会团体、城乡居民建立定期联系和监督网络，让全社会共同监督耕地保护的实施情况。
例题：耕地保护管理的主要内容具体有( )。
A．基本农田保护管理B．耕地占补平衡管理
C．土地整理复垦管理D．耕地保护执法
E．土地统计
答案：ABCD
解析：耕地保护管理的主要内容具体有：基本农田保护管理、耕地占补平衡管理、土地整理复垦管理、耕地保护执法。

(四)基本农田保护

(四)基本农田保护（熟悉）

1、基本农田概念

根据《基本农田保护条例》的规定，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求以及对建设用地的预测，根据土地利用总体规划而确定的不得占用的耕地。

基本农田，又称之为“吃饭田”、“保命田”，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田是耕地的其中一部分，而且主要是高产优质的那一部分耕地，但并不是所有的耕地都是基本农田。

2、基本农田保护概念

基本农田保护是指为了保障国家粮食安全，保障经济社会的可持续发展，而采取行政、法律、技术或经济的方法对基本农田实施的特殊保护。根据《基本农田保护条例》第3条规定，基本农田保护方针是：“全面规划、合理利用、用养结合、严格保护”。

第一、基本农田的数量管理

(1)地方人民政府应当采取措施，确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田的数量不减少；

(2)基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确需占用基本农田，涉及农用地转用或土地征收，必须报国务院批准；

(3)经国务院批准占用基本农田的，当地政府应当按照国务院批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。占用单位应按占补平衡的原则负责开垦补充耕地，如没条件开垦或开垦不符合要求的应按省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

第二、基本农田的使用管理

(1)基本农田只能用于粮、棉、油料等作物的耕作；

(2)基本农田耕作应提高复种指数，禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。

注：复种制度（或叫做耕作制度）是指一年内，在同一耕地上，种植作物一次、二次还是三次，即重复种植作物的面积。复种指数是反映耕地利用程度的指标。指某一地区，全年总播种面积和总耕地面积之比，它是衡量耕地利用程度的重要指标，常用百分数表示。某农场有耕地1000亩，全年农作物总播种面积为1500亩，则复种指数为150％（即复种制度为一年二熟），复种面积为500亩。复种指数愈大，说明耕地利用程度愈高。

承包经营基本农田的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应终止承包合同，收回发包的基本农田。

经国务院批准占用基本农田的项目，满1年不使用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种集体或个人恢复耕种，也可由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应按省、自治区、直辖市规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用权，重新划入基本农田保护区。

3、基本农田保护区概念

是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

4、基本农田保护区划定

(1) 划定基本农田保护区的依据。划定基本农田保护区的依据是土地利用总体规划，土地利用总体规划是协调各行业用地的最高规划。特别在县、乡级土地利用总体规划中，将明确划出各种土地利用区，包括城市建设用地区、村庄和集镇建设用地区、林地区、耕地区、基本农田保护区等。在编制土地利用总体规划时也要考虑到各行业对用地的需要、耕地的保有量和基本农田保护的需要。因此，划定基本农田保护区应当以土地利用总体规划为依据，把按土地利用总体规划的要求应该划入基本农田保护的耕地划入基本农田保护区，并对此进行特殊保护。划定基本农田保护区应当依据县、乡级土地利用总体规划划区定界，以乡(镇)为单位具体落实到地块，并到实地进行划区界定，确定具体的范围、四至，并建立基本农田保护区的档案。

基本农田保护区以乡(镇)为单位划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。根据国民经济和社会发展要求，现行《土地管理法》规定了划定基本农田的数量要求，即各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80％以上。

例题：基本农田保护区划区定界的基本单位是( )。 (2000土地管理基础试题)

A.村
B.乡(镇)

C．县(市)
D．省(自治区、直辖市)

答案：B

解析：基本农田保护区以乡(镇)为单位划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。

例题：根据法律规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区内耕地的( )以上。(2002土地管理基础试题)

A．60％
B．80％
C．90％
D．95％

答案：B

解析：各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80％以上。

(2)划入基本农田保护区的具体范围

现行《土地管理法》规定，下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，并进行严格管理：

①经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；

②有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；

③蔬菜生产基地；

④农业科研、教学试验田；

⑤国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。

根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区；需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区。

例题1：根据《基本农田保护条例》的规定，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地应 ( )。(2002土地管理基础试题)

A.不划入基本农田保护区
B．有选择地划入基本农田保护区

C.优先划入基本农田保护区
D．全部划入基本农田保护区

答案：C

解析：根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区。

例题2：下列耕地中，不应当划入基本农田保护区的是( )。(2002土地管理基础试题)

A.铁路沿线的耕地
B．需要退耕还林的耕地

C.河流沿岸的耕地
D．集镇建设用地区周边的耕地

答案：B

解析：需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区。

(3)基本农田保护区划定的原则包括：

(1)重点保护原则。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的一项基本国策，划定基本农田保护区，就是要将土地质量好，集中连片的高产稳农田保护起来，以满足人口高峰年对耕地的需求。

(2)综合协调的原则。基本农田保护区的划定应以土地利用总体规划为依据，在区域内的各类用地进行综合协调和统筹安排的基础上，正确处理好吃饭与建设的关系，协调城镇和村庄用地与基本农田的关系，使非农业建设用地与农业用地得到合理配置，形成最佳的社会经济效益。

(3)上下结合原则。基本农田保护控制指标由从上至下逐级下达，以乡(镇)行政辖区为基本核定单位，落实到地块和农户。基本农田保护区划定方案经批准后具有法定效率，逐级签订基本农田保护责任书，实行最严格的保护制度。

(4)一致性原则。基本农田保护区的划定应以土地利用变更调查最新数据和成果图件为基础，保证划定的基本农田保护区达到数据、图与实地的一致性。

5、基本农田保护区划定的程序

（1）编制规划。编制县级和乡(镇)土地利用总体规划，明确基本农田保护的布局和安排、数量指标和质量要求，确定基本农田保护区；

（2）划区定界。以乡(镇)为单位，将土地利用总体规划确定的基本农田保护区到实地进行划区定界，确定保护区的具体范围、四至，并落实到具体地块。

（3）设立标志。基本农田保护区划定后，由县级人民政府设立保护标志，并予以公告；

（4）建立档案。将划定基本农田保护区的资料收集整理，建立档案，妥善保存；

（5）验收确认。基本农田划区定界后，由省、自治区、直辖市人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认，或者由省、自治区人民政府授权设区的市、自治州人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认。

例题：依照《基本农田保护条例》的规定，( )应划入基本农田保护区。(2002土地管理基础试题

A.水果生产基地
B，农业教学试验田

C油料生产基地
D．正在实施改造计划的中、低产田

答案：BCD

解析：现行《土地管理法》规定，下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，并进行严格管理： ①经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地； ②有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；③蔬菜生产基地； ④农业科研、教学试验田； ⑤国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。